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Martes, 21 Noviembre 2017

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¿Dificultades fiscales en Costa Rica?

Autor: Juan René Rojas Rodríguez

Fecha: 23 de agosto del 2017
 

El Gobierno de Costa Rica está experimentado una delicada situación fiscal. Esta es la conclusión a la que se llega al escuchar los diversos anuncios realizados por el Gobierno de Costa Rica en las últimas semanas.

El propio Presidente de Costa Rica anunció que el gobierno carece de liquidez para solventar todo el gasto público, y de la necesidad de incrementar las recaudaciones. Anunció, además, que se aplicarían una serie de medidas para reducir el déficit fiscal, como congelar los montos de todas las partidas del presupuesto del próximo año, con excepción de las que deban incrementarse por mandato legal[1]. Como la medida congela el gasto y no lo reduce, el Ejecutivo costarricense presentó a los partidos políticos de Costa Rica una propuesta para tratar de incrementar las recaudaciones impositivas mediante la introducción de más impuestos, e incrementos en las tasas de los existentes[2]. En adición, también propuso un proyecto de ley de responsabilidad fiscal, que establecerá sanciones a la creación de leyes que impliquen mayores gastos cuando no exista una fuente clara para financiarlos y, además, reglas para el crecimiento del gasto público, cuyo crecimiento estaría atado al del Producto Interno Bruto (PIB) nominal y al nivel de la deuda respecto al PIB[3].

En este contexto, otros hechos que ayudan a comprender la situación fiscal que experimenta Costa Rica son: el anuncio del Banco Central de Costa Rica (BCCR) de un déficit fiscal para el Gobierno costarricense superior al que había proyectado a finales de 2016, al incrementarse de 5.9% a 6.1% del PIB para este año[4]; la publicación de un informe reciente de la OCDE donde destacó la necesidad de que el país adopte reformas fiscales que reduzcan las distorsiones impositivas, incrementen los ingresos y reduzcan el déficit fiscal[5]; y, que ya las tres principales calificadoras de riego a nivel mundial habían reducido la calificación crediticia del país: Moody’s[6] y Standard and Poor’s[7] en 2016 y Fitch Ratings a principios de 2017[8].

 

¿Cómo se llega a esta coyuntura en Costa Rica?

La mayor parte de los anuncios hechos desde el Poder Ejecutivo costarricense, se enfocan en resaltar, principalmente, la necesidad de reducir los déficits fiscales. Al analizar las ejecuciones presupuestarias de entre 1990 y 2015, se observa que desde el 2009 el Gobierno Central de Costa Rica registra déficits fiscales crecientes y consecutivos. Los déficits pasaron de 1.2% del PIB en 2009 a 4.6% en 2015 (Gráfica No. 1); se prevé que el déficit de 2017 sea de 6.1%.

 

 

Los significativos déficits del Gobierno Central de Costa Rica a partir del 2009, son consecuencia la constante expansión que mantiene el gasto público desde ese año, los cuales se incrementan mucho más que los ingresos públicos. Como se observa en la Gráfica No. 2, mientras los ingresos del Gobierno Central se contraen 1.5 puntos porcentuales entre 2008 y 2010, los gastos se incrementaron en 4.1 puntos porcentuales, pasando de 21.8% del PIB a 25.9% durante el mismo período. Para el año 2015, los ingresos representaron el 25.9% del PIB y los gastos el 30.5%, es decir, un déficit de 4.6%.

Una parte del incremento del gasto público costarricense se debió a la aplicación de políticas fiscales expansivas, para tratar de contrarrestar las consecuencias de la Gran Recesión de 2008 iniciada en Estados Unidos. Valiéndose de este tipo de políticas, los gobiernos de varios países de la región y el mundo incrementaron sensiblemente sus gastos con el fin de estimular sus economías por la vía del endeudamiento público.

 

 

Restricciones presupuestarias

Otro factor que también ha influido en el incremento de los gastos del Gobierno Central de Costa Rica, son las diversas partidas de gasto con montos predeterminados, ya sea por la constitución o por las leyes. Asignaciones de gastos de ese tipo, representan rigideces presupuestarias, ya que impiden hacer ajustes oportunos en las partidas del gasto público que lo necesiten. En consecuencia, dificultan la posibilidad de limitar los déficits respecto a los ingresos recaudados; y contribuyen a que el gasto público sea más ineficiente, al obligar a destinar recursos a actividades que pudieran no necesitarlos en detrimento de otras que sí.

Al cumplir con las asignaciones legales de gasto, que han contribuido a los déficits registrados desde el 2009, se incumple lo establecido en el artículo 176 de la Constitución Política de la República de Costa Rica: “En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables”[9]. Esta situación implica que deben revisarse las partidas de gastos predeterminados para que no comprometan la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Para el presupuesto de 2016, el Ministerio de Hacienda de Costa Rica destacó que un 88% de los gastos son determinados por mandato constitucional (53%) y/o legal (35%), mientras en un 8% corresponde a gastos “rígidos” en salarios, servicio de la deuda y pensiones. Es decir, que el gobierno costarricense solo pudo manejar el 4% del gasto ese año[10].

 

Los déficits y el crecimiento de la deuda

Los déficits representan gastos que los gobiernos no pueden pagar con los ingresos que disponen. Por tal razón, los déficits deben ser cubiertos con financiamiento, es decir, con la emisión de deuda pública. En otras palabras, los déficits incrementan el monto de la deuda pública.

Como es de esperarse, los déficits fiscales de 2009-2015 contribuyeron al incremento de la deuda del Gobierno General de Costa Rica (Gráfica No. 3). La misma pasó de 24.1% del PIB en 2008 a 40.8% en 2015. Según estadísticas del FMI, se estima que a 2016 representó el 43.7% del PIB.

Entre el 2005 y el 2008, la deuda se reduce en 17.1 puntos porcentuales (Gráfica No. 2), alcanzando un mínimo histórico de 24.1% en 2008. Esta reducción en términos relativos se debió a una reducción en los déficits que limitó el crecimiento absoluto de la deuda en esos años, mientras que el PIB siguió creciendo (Gráfica No. 4). Sobre la reducción de los déficits y los posteriores superávits registrados entre 2005 y 2008, se debe tener en cuenta que no fueron resultado de una contracción del gasto público ni de una mayor prudencia en el manejo de la finanzas públicas, ya el gastos se mantuvieron en expansión, sino de que los ingresos crecieron más rápido que los gastos en dicho período.

 

 

Es importante resaltar, que los constantes déficits, junto a la falta de desarrollo financiero interno, han contribuido a que los fondos de pensiones de Costa Rica concentren su inversión en títulos público. Al mes de marzo de 2017, más del 58% de los fondos de pensiones de Costa Rica estuvieron invertidos en títulos de deuda del sector público[11].

 

 

El peso de los intereses de la deuda en las finanzas públicas

Generalmente, se suele utilizar el cociente deuda pública sobre PIB para representar la sostenibilidad de las deudas de los gobiernos. Sin embargo, un mejor indicador es el cociente de pago de intereses sobre ingresos tributarios, ya que muestra efectivamente el peso de los intereses de la deuda sobre los recursos que recauda el gobierno.

Entre 1990 y 2002, Costa Rica registró un elevado cociente de pago de intereses sobre ingresos tributarios, en promedio, de 29.1%. Entre 2002 y 2008, gracias a la reducción de los déficits y a los superávits registrados, esta situación se revierte. El pago de intereses pasó de 32.4% de los ingresos tributarios en 2002 a 13.9% en 2008, lo que indica una menor presión en el cumplimiento del pago de la deuda. Sin embargo, en la actualidad esta relación ya supera el 20%.

 

 

A pesar del rápido incremento de la deuda pública costarricense luego del 2009, el cociente intereses sobre ingreso tributario no ha alcanzado los niveles que registraba en 2002. Sin embargo, el cociente sí ha crecido, lo que unido a los constantes y crecientes déficits fiscales y a las previsiones de que las tasas de interés a nivel internacional se sigan incrementando, implicaría una mayor presión en las finanzas públicas para el repago de la deuda a futuro.

Una explicación al porque el cociente intereses de la deuda sobre ingresos tributarios no se ha incrementado significativamente, como el cociente deuda sobre PIB, es el contexto internacional posterior a la Gran Recesión de 2008. Para superar esta crisis, en Estados Unidos y Europa se aplicaron políticas monetarias expansivas, a una escala no antes vista. Esto generó un contexto internacional de crédito barato (tasas de interés bajas) debido al exceso de liquidez, lo que facilitó a los gobiernos (y empresas) a tomar prestado y gastar más allá de sus ingresos, debido al menor repago de la deuda.

 

Ingresos tributarios de Costa Rica

Es importante tener en cuenta que aunque en algunas estadísticas el ingreso tributario de Costa Rica aparentaría ser superior al 20% del PIB, una tercera parte de los mismo corresponden a contribuciones sociales para financiar los gastos de la seguridad social pública. Por tanto, estos ingresos ya cuentan con un destino específico y no se puede disponer discrecionalmente de ellos. Debido a esto, los verdaderos ingresos tributarios de Costa Rica rondan el 14% del PIB (Gráfica No. 6).

 

 

Conclusión

El contexto internacional posterior a la Gran Recesión de 2008, junto a las políticas aplicadas por los países desarrollados afectados para reponerse, facilitaron la obtención de financiamiento barato para los países en desarrollo. Sin embargo, la situación que experimenta Costa Rica, ilustra el problema con el que se enfrentan, tarde o temprano, los gobiernos que se mantienen gastando más allá de sus posibilidades. La constante necesidad de financiamiento, termina abultando la deuda pública e incrementando el pago de intereses y amortización de la misma, comprometiendo aún más la sostenibilidad finanzas públicas.

Costa Rica debe de reducir sus déficits fiscales para revertir su senda de endeudamiento; mantener ambos no es factible en el largo plazo. Esto es aún más cierto en un contexto internacional actual. Las tasas de interés, aunque ligeramente, ya se están incrementando de nuevo, lo que encarecerá el repago de la deuda, como ya se observa en el cociente de pago de intereses sobre ingresos tributarios de Costa Rica, y limitará el acceso al financiamiento.

El Gobierno de Costa Rica debe realizar los ajustes de lugar para “poner la casa en orden” en el aspecto fiscal. Se deben revisar las rigieses presupuestarias, derivadas de las partidas de gasto con montos predeterminadas legalmente, para que estas no representen una elevada proporción del presupuesto público ni comprometan la sostenibilidad financiera del gobierno. También sería positivo el establecimiento de reglas fiscales para el control de los niveles de gasto y de los déficits con el fin de limitar los déficits que ya se han tornado estructurales. Limitando la posibilidad de que se registren déficits de forma estructural. En este sentido, la propuesta de normas fiscales presentada por el Poder Ejecutivo de Costa Rica, debe utilizar el crecimiento del PIB real y no del PIB nomina para determinar el crecimiento del gasto público.

 


[1] Cisneros, M. (2017). Gobierno anuncia que presupuesto del 2018 no crecerá y presentará plan para financiarse en el exterior. El Financiero. Recuperado de http://www.elfinancierocr.com/finanzas/deficit_fiscal-Hacienda-deuda-Gobierno_0_1223277667.html

[2] Arrieta, E. (2017). Gobierno propone megaproyecto fiscal. La República. Recuperado de https://www.larepublica.net/noticia/gobierno-propone-megaproyecto-fiscal

[3] Cambronero, N. (2017). Nueva reforma fiscal libraría al Gobierno de pagar gastos sin financiamiento. La Nación. Recuperado de http://www.nacion.com/nacional/politica/Proyecto-libraria-Gobierno-gastos-desfinanciados_0_1652034852.html

[4] Leitón, P. (2017). Banco Central proyecta mayor déficit del Gobierno y menor crecimiento económico para 2017. La Nación. Recuperado de http://www.nacion.com/economia/banco-central/bccr-programa_macroeconomico-inflacion_0_1649035194.html

[6] Montoya, É. (2016). Moody's rebaja a perspectiva negativa la deuda soberana de Costa Rica. El Financiero. Recuperado de http://www.elfinancierocr.com/finanzas/Moodys-perspectiva-soberana-Costa-Rica_0_899310072.html

[7] Montoya, É. y Cisneros, M. (2016). Standard & Poor's degrada calificación de riesgo de Costa Rica. El Financiero. Recuperado de http://www.elfinancierocr.com/finanzas/Standart-Poors-calificacion-Costa-Rica_0_909509047.html

[8] Cisneros, M. y Arce, M. (2017). Fitch Ratings baja calificación de riesgo a Costa Rica.  El Financiero. Recuperado de http://www.elfinancierocr.com/finanzas/Fitch-Ratings-calificacion-Costa-Rica_0_1106889303.html

[9] El artículo integro es el siguiente:

“El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todo s los gastos autorizados, de la administración  pública, durante el año económico. En ningún caso el monto de los gastos  presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.

El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre”.

Asamblea Nacional Constituyente. (1949). Constitución Política de la República de Costa Rica. Recuperado de http://www.tse.go.cr/pdf/normativa/constitucion.pdf

[10] Ministerio de Hacienda. (2016). El Presupuesto Nacional en Costa Rica. Recuperado de http://www.hacienda.go.cr/docs/55e75cb6b0e7b_Folleto%20Presupuesto%20Nacional%202016%20FINAL.pdf

[11] Rodríguez, Ó. (2017). Gobierno Depende más de las pensiones para financiar déficit. La Nación. Recuperado de http://www.nacion.com/economia/finanzas/Gobierno-depende-pensiones-financiar-deficit_0_1649835021.html

 

Autores: 
Juan René Rojas Rodríguez
 
 

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