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Viernes, 28 Abril 2017

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¿Por qué se necesita una verdadera reforma fiscal integral?

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Autor: Ernesto Selman

 

Introducción

El tema fiscal representa el reto más importante en términos económicos para la República Dominicana en la medida que el gobierno gasta más de lo que ingresa, asume alto costo por la deuda pública y el Código Tributario penaliza las actividades económicas transparentes. Desde el inicio de operaciones del Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles, Inc. (CREES) hemos abordado el tema fiscal con análisis e investigaciones profundas para realizar propuestas concretas.  En este sentido, hemos presentado a la sociedad dominicana dos anteproyectos de ley que serían los fundamentos del Pacto Fiscal contenido en la Ley 01-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo:

 

  1. Anteproyecto de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, que presentamos junto con la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS); y,
  2. Anteproyecto de Ley de Reforma Integral al Código Tributario, que presentamos junto con Don Francisco Canahuate, experto en la materia y promotor del Código Tributario original (1992).

 

En este documento, presentamos los argumentos y fundamentos lógicos del por qué la República Dominicana debe aplicar reformas profundas en la forma de cómo el Estado se relaciona con la sociedad en términos financieros, tanto del lado del gasto como del ingreso.  Nuestras propuestas buscan crear un ambiente propicio para la generación de riquezas y la transparencia en la economía dominicana mediante un sistema tributario sencillo y de fácil aplicación, combinado con reglas fiscales que puedan sanear las finanzas públicas y controlar la deuda del sector público consolidado.  La adopción de los anteproyectos de ley propuestos podrían cambiar la dinámica en la economía, permitiendo un verdadero progreso económico y social para todos los dominicanos.  En síntesis, las propuestas de CREES en el área fiscal podrían servir de catalizador para convertir a la República Dominicana en una potencia económica de Centroamérica y el Caribe, principalmente si se adoptan junto a otras reformas en áreas claves de la economía.

 

Política fiscal en la República Dominicana: historia reciente

A finales de los años 80 se presentaron altos déficit fiscales degenerándose en una crisis económica con elevada depreciación de la moneda y alta inflación de precios, luego de que el Banco Central de la República Dominicana (BCRD) financió al gobierno con emisión de dinero sin respaldo.  Las medidas de controles de precios sólo exacerbaron la crisis con cada vez mayor escasez de productos en el mercado. Como consecuencia, la clase política y la sociedad en general tomaron consciencia de aplicar políticas públicas sanas, aplicándose un conjunto de reformas estructurales que promovieran la actividad económica privada y que limitaran los déficit fiscales.

En efecto, las reformas cumplieron su prometido y el Estado presentó equilibrio fiscal durante los años 90, saliendo del ámbito de los negocios y funcionando como facilitador y regulador de las actividades económicas.  Como consecuencia de una política fiscal prudente con equilibrios presupuestarios, la deuda del sector público no financiero se redujo en 27.9% en la década de los 90.  Las nuevas reglas de juego promovieron el empleo y la generación de riquezas: durante esa década se presentó la mayor caída de la pobreza en la historia dominicana.

 

Desde el inicio del nuevo mileno, las políticas públicas se han tornado más populistas y clientelistas, lo que ha conllevado una renovada participación del Estado en ciertas actividades económicas e incrementos importantes del gasto público que generan déficit fiscales.  En efecto, desde el año 2002 a la fecha se han registrado déficit fiscales todos los años, con excepción del 2007; los déficit fiscales se han convertido en la regla en vez de la excepción.  La crisis bancaria entre 2003-2004 sirvió de caldo de cultivo a la incursión de la política en la economía por medidas que se adoptaron y por la estatización de los activos de bancos quebrados.  

 

Para financiar esos déficit, el Estado dominicano ha recurrido al endeudamiento desde principios del milenio: la deuda del sector público consolidado dominicano se ha multiplicado por más de siete veces entre 2000-2014, al incrementarse en 623.1% durante ese período.  En los últimos 6 años el gobierno dominicano ha emitido deuda nueva para pagar intereses de deuda vieja, lo que representa una alerta temprana de problemas potenciales.  Desde el 2008 en adelante es que se ha producido el mayor incremento de la deuda pública dominicana en su historia. Denominados en dólares estadounidenses, el pago de intereses se ha incrementado en 1,022% entre 2000-2014 y el repago de deuda anual se incrementó en 472% en el mismo período.

 

En adición al tema puramente fiscal que se maneja desde el Ministerio de Hacienda, existen otros factores que deterioran la posición fiscal. La deuda que se generó a raíz de la crisis financiera de 2003-2004 la asumió el Banco Central de la República Dominicana (BCRD), cuando en el momento era más conveniente que la asumiera el gobierno central.  Esa deuda cuasi-fiscal en el BCRD genera intereses anuales que se pagan mediante emisión de dinero sin respaldo.  De ahí que se emita deuda nueva para recoger esa emisión de dinero inorgánica para que no genere depreciación de la moneda, formándose un círculo vicioso de incremento de esa deuda.  En última instancia, este problema debe ser asumido por la política fiscal so pena de perderse la estabilidad de precios en la economía en algún momento en el futuro.

Por otro lado, la política tributaria dominicana promueve el desenvolvimiento económico fuera de las leyes impositivas, alentando la evasión y elusión de los que sí declaran ante el fisco.  Desde el año 2000 se han aprobado unas diez (10) legislaciones que han incrementado tasas de impuestos e introducido nuevas figuras impositivas.  Sin embargo, los ingresos generados en el corto plazo nunca han sido suficientes para alcanzar el incremento del gasto público. Debido a que esas legislaciones buscaban incrementar los ingresos, la realidad es que promovieron la erosión de las bases de los impuestos, eliminándose los efectos inmediatos en términos recaudatorios.

En adición, desde el 2000 a la fecha se han aprobado otras 11 legislaciones que implican exenciones y exoneraciones de impuestos a actividades económicas específicas y/o actividades económicas en áreas geográficas determinadas.  En este sentido, se ha erosionado la base imponible del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y se han creado importantes distorsiones en la economía dominicana; muchas inversiones se realizan en esas áreas para reducir el impacto tributario y no por los méritos propios de la inversión.  Una mala asignación de los factores de la producción en la economía limita las actividades económicas, la generación de empleo y de mayores ingresos para los dominicanos. 

Con la introducción del Código Tributario en 1992, se simplificó el sistema impositivo, se ampliaron las bases de todos los impuestos, se redujeron tasas de ISR para empresas (de 46 a 25%) y personas físicas (máxima marginal de 70 a 25%), al tiempo de reducir drásticamente los aranceles y las trabas no-arancelarias al comercio internacional.  La única tasa que se elevó fue la del ITBIS, de 6 a 8%, pero a esos niveles los incentivos a la informalidad y evasión/elusión no son tan elevados como a una tasa de 18%.  La tasa del ISR a empresas y la tasa marginal mayor a personas físicas se redujeron a 25% cuando se terminó de implementar el nuevo Código Tributario, convirtiendo a la República Dominicana en pionero con sistema impositivo basado en  tasas bajas a nivel internacional. 

Como se observa en la Gráfica No. 5, los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), donde se reúnen las economía industrializadas, tenía una tasa promedio del ISR corporativas cercana al 39% en 1992.  Mientras el promedio de los países de la OCDE se ha reducido a cerca de 25%, la República Dominicana ha elevado las tasas del ISR corporativa y las de otros impuestos al ingreso, consumo y la propiedad, entre otras. De nuevo, todo ello ha afectado la transparencia de las actividades económicas y las propias recaudaciones del Estado dominicano.

 

Propuestas de CREES

Desde hace unos años la sociedad dominicana y la clase política reconocieron el problema fiscal por alto endeudamiento público y por un sistema impositivo complejo, que promueve la economía informal, la evasión y elusión impositivas.  Por esta razón, se incluyó el Artículo 36 en la Ley 01-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo:

Artículo 36. Reforma Fiscal.- Se consigna la necesidad de que las fuerzas políticas, económicas y sociales arriben a un pacto fiscal orientado a financiar el desarrollo sostenible y garantizar, la sostenibilidad fiscal a largo plazo, mediante el apoyo sostenido a un proceso de reestructuración fiscal integral y el marco de una ley de responsabilidad fiscal que establezca normas y penalidades para garantizar su cumplimiento.

CREES ha estado trabajando en los temas fiscales desde su fundación debido a que es el principal reto que presenta la República Dominicana en términos económicos.  Los objetivos de las propuestas de CREES se pueden resumir por cada uno de los anteproyecto de ley:

 

  • Anteproyecto de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
  1. Sanear las finanzas públicas: se proponen asumir reglas fiscales para limitar el crecimiento del gasto público, déficit fiscales y topes a los niveles de deuda pública;
  2. Retomar y mantener la senda de sostenibilidad fiscal: se propone un mecanismo transitorio para reducir la deuda pública y la creación de un Fondo de Estabilidad y Sostenibilidad Fiscal (FESF);
  3. Fortalecer técnicamente al Congreso Nacional: se propone la creación de la Oficina Congresual de Presupuesto y Análisis Económico (OCPAE); y,
  4. Transparentar procesos presupuestarios e incentivar el cumplimiento de las reglas fiscales: se introducen penalidades, infracciones y sanciones a funcionarios públicos que no cumplan con informes a publicar y las disposiciones de la misma ley.

 

  • Anteproyecto de Ley de Reforma Integral al Código Tributario
  1. Incrementar la capacidad productiva y el empleo formal: se propone simplificar el sistema impositivo, bajar tasas y eliminar distorsiones que no permiten el mejor aprovechamiento de los recursos escasos;
  2.  Reducir el incentivo a la informalidad, la evasión y elusión de impuestos: el sistema propuesto reduciría el costo de cumplir con las leyes impositivas y, por consiguiente, reduce el incentivo a realizar actividades fuera del sistema; y,
  3. Incrementar las recaudaciones fiscales: este es un resultado de los anteriores, sumándose la ampliación de bases imponibles de los distintos impuestos para introducir mayor equidad en cuanto a la distribución de la carga tributaria.

 

Las propuestas de CREES son importantes porque cambiaría la relación entre el Estado y la sociedad en la medida que facilita el pago de impuestos y se establecen reglas en el gasto y endeudamiento públicos para evitar episodios de crisis y deterioro de la calidad de vida de los dominicanos. Esto implica que la clase política debe asumir compromisos de largo plazo con una visión de desarrollo de la sociedad misma en base a reglas de juego poco onerosas y facilitando las iniciativas de los propios ciudadanos. 

La importancia de las propuestas fiscales de CREES se hacen más relevantes si tomamos en cuenta que la República Dominicana se encuentra en una senda de insostenibilidad fiscal por gasto público deficitario que genera cada vez mayores niveles de deuda pública, como indicamos.  Cuando nos referimos a senda de insostenibilidad fiscal nos referimos a que el Estado dominicano podría verse en dificultades para cumplir con sus obligaciones financieras en el mediano plazo.  Los pagos de intereses sobre la deuda pública ocupan el segundo lugar en la clasificación funcional del gasto público y el gobierno emite deuda nueva para poder realizar esos pagos; en el caso del BCRD, emite dinero inorgánico para pagar intereses y luego los recoge con nueva deuda.

Si se hacen acompañar de otras reformas estructurales, las propuestas de CREES en el área fiscal tendrían mayor potencial de cambiar la realidad social y económica de los dominicanos. Las demás reformas fundamentales deben buscar reducir las barreras burocráticas a la inversión, mejorar la calidad de los servicios públicos, introducir mayor competencia en sectores claves de la economía y reducir los costos de vivir y hacer negocios en la República Dominicana.  Las propuestas de CREES son equilibradas, bien ponderadas y tomando en cuenta la propia  experiencia dominicana.

Con unas reglas de juego como las propuestas en el área fiscal, las inversiones privadas se incrementarían sustancialmente y de manera sostenida en el tiempo, aportando mayor capacidad productiva y generando mayor oportunidades de empleo.  En un análisis comparativo con América Latina, la República Dominicana quedaría en un lugar preferencial para atraer inversiones.  Tanto inversionistas internos como externos tendrían fuertes motivaciones para dirigir sus capitales a la economía dominicana. Mientras más tiempo se posterga la adopción de una verdadera reforma fiscal integral para sanear las finanzas públicas y reestructurar el Código Tributario, mayores riesgos se asumen hacia futuro y se limita la movilidad social de los dominicanos para alcanzar una mejor calidad de vida.  Debemos iniciar este proceso cuanto antes.

Autores: 
Ernesto Selman
 
 

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