Menú principal

Viernes, 24 Noviembre 2017

Follow us

Antes de la capitalización individual

Autor: Juan R. Rojas Rodríguez

Fecha: 15 de noviembre, 2016.
 

Las pensiones de los trabajadores son un tema recurrente en la opinión pública sin importar el país donde nos encontremos. A nivel nacional, el tema genera diversas opiniones, en algunos casos, se condena la creación del actual sistema de pensiones de capitalización individual (Ley 87-01)[1], sin conocer cuál era la situación antes de ese sistema. Y es que el actual sistema de capitalización individual fue una respuesta a las deficiencias que durante décadas tuvieron los principales sistemas de pensiones existentes.

 

 

Sistemas de pensiones entre 1947 y 2001

En la historia dominicana, han existido diversos esquemas para dotar de pensiones a los trabajadores; diversas leyes y decretos las reflejan y dan constancia de esto. Sin embargo, entendemos que la historia moderna de los sistemas de pensiones en la República Dominicana inicia a finales de la década de 1940, con la aprobación de los marcos jurídicos que regularían los dos sistemas de pensiones de mayor relevancia y afiliación del país:

  • El sistema de pensiones para empleados privados, vía la Ley 1896 (1948), administrado el Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS)[2]; y,
  • El sistema de pensiones para empleados del Gobierno Central, vía la Ley 1316 (1947), cuyas pensiones se entregaban por disposición del Poder Ejecutivo mediante decreto oficial.

Ambos fueron sistemas de reparto de carácter público. En los sistemas de reparto existe un fondo común donde los afiliados activos (los trabajadores con empleo) y el Estado realizan aportes a este[3][4]. Dicho fondo se utiliza para pagar las pensiones de los empleados ya retirados[5]. Básicamente, los trabajadores activos pagan cuotas para financiar las pensiones de los retirados.

Con el paso del tiempo, se crearían otros sistemas de pensiones para afiliación exclusiva de grupos específicos de trabajadores[6], pero de menor relevancia y tamaño que los sistemas del IDSS y del Gobierno Central. También se puede señalar el sistemas de pensiones del Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional (ISSFAPOL), para los militares y policías del país, y los de las instituciones públicas descentralizadas y/o autónomas, como el del Banco de Reservas, el Banco Central y otros.

 

Situación en el sistema del IDSS y del Gobierno Central

Independientemente de la incapacidad estructural que tienen los sistemas de reparto para autofinanciarse[7], tanto el sistema administrado por el IDSS como el del Gobierno Central fueron ineficientes, acarreando problemas para la administración pública y precariedades para los trabajadores afiliados.

Entre los problemas enfrentados están: la baja afiliación y cotización de la fuerza laboral, que alcanzó el 27.1% de la fuerza laboral en el 2000[8]; el bajo valor de las pensiones otorgadas, la mayoría de montos mínimos; la limitada cantidad de trabajadores con más de 60 años beneficiados con pensiones, a penas el 9.6% entre ambos sistemas en el 2000[9]; entre otras.

El sistema administrado por el IDSS vio limitada su cobertura a los trabajadores privados y formales de bajos salarios, debido a los niveles de informalidad de la economía dominicana y a un tope salarial muy bajo[10]. En adición, las bajas recaudaciones incrementaron el déficit actuarial del fondo y limitaron el valor de las pensiones otorgadas; situación agravada por la falta de indexación las pensiones, ya que ésta no era automática sino discrecional[11].

En el sistema del Gobierno Central, Palacios señala que muchos empleados no alcanzaban los 20 años de trabajo mínimo, por lo que no podrían disfrutar de una pensión. Entre las causas de esto señala los importantes despidos de empleados públicos, en algunos casos, de hasta la mitad de la nómina pública, a raíz de los cambios en las administraciones gubernamentales. Palacios también resalta que la espera para recibir una pensión era prolongada, al punto de que se listaban como pensionados personas que ya habían fallecido, en algunos casos, desde hacía varios años[12].

Las carencias arrastradas por ambos sistemas se fueron acumulando durante sus décadas de operación. Al año 2000, sólo el 9.6% de los dominicanos mayores de 60 años estaba pensionado por el IDSS (4.4%) o por el sistema del Gobierno Central (5.2%). Si se incluyen a los pensionados del sector público descentralizado, militares y policías, entre otros, se llega a un 18.1% de ese segmento de la población[13].

Para el año 2000, el monto promedio de las pensiones otorgadas por el IDSS por pensionado al año representaban el 42% del PIB per cápita de ese año, y las del Gobierno Central el 51%. En adición, las pensiones del IDSS a penas alcanzaban el 60% del salario mínimo en el 2001[14].

En conjunto, se dedicaba el 0.45% del PIB para el pago de las pensiones del IDSS y el Gobierno Central en el 2000. Sin embargo, las obligaciones no financiadas, que representan la diferencia entre los compromisos de pagos futuros y el valor presente de los fondos disponibles para pagarlos, alcanzarían el 48.5%[15] del PIB[16].

 

Reforma y el sistema actual

En la década de los años 90 se llevan a acabo diversas reformas estructurales en el país, enfocadas en diversos aspectos y sectores de la economía nacional y la administración pública. El sector salud fue uno esos y, por consiguiente, también se reformaron los sistemas de pensiones, en especial por los problemas señalados, donde se termina adoptante un sistema de capitalización individual.

En un sistema de capitalización individual, cada afiliado es propietario de una cuenta (CCI)[17] donde se depositan sus aportes (o cotizaciones), junto con de su empleador. Es un sistema de ahorro obligatorio. Los fondos en las CCI de los trabajadores son manejados por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), estas los invierten y generan rentabilidades para los trabajares. Al momento de su retiro, el afiliado recibirá una pensión, cuyo monto está sujeto a un calculo actuarial, que pondera su esperanza de vida futura y sus fondos acumulados en su CCI particular durante sus años de trabajo.

Como establece Rondón, en el país se presentaron y discutieron varias propuestas. El resultado fue la aprobación del actual sistema de capitalización individual. Entre las razones que llevaron a su elección estaba la capacidad del sistema de capitalización individual de generar mayor cumulo de ahorros en menor tiempo que un sistema mixto, que era la otra alternativa; podría ofrecer una mayor seguridad jurídica para los fondos de los trabajadores, frente a modificaciones futuras que pusiesen en riesgo el equilibrio del sistema[18]; y, que su implementación no implicaría un aumento de las tasas de contribución mensual[19] para mantener su sostenibilidad financiera como hubiera debido ocurrir en un sistema de reparto (defined benefit model financed on a pay-as-you-go basis)[20].

Desde su entrada en funcionamiento a finales del 2003 hasta septiembre del 2016, el sistema de capitalización individual ha ampliado significativamente su cobertura, más de 3 millones de trabajadores, representando el 70.6% de los trabajadores empleados[21] a abril de 2016[22]. Además, los fondos en las CCI de los trabajadores se han incrementado significativamente: RD$286,622.3 millones entre diciembre de 2003 y diciembre de 2015. El 44.4% del incremento, RD$127,153.6 millones, se debió a la rentabilidad nominal obtenida por las CCI, fruto de las inversiones realizadas por las AFP; y el restante 55.6%, se debió a las cotizaciones que realizan los trabajadores y empleadores.

 

Conclusiones

El actual sistema de capitalización individual es consecuencia del pobre e ineficiente desempeño de los sistemas de reparto del IDSS y del Gobierno Central que, durante casi cinco décadas de operación, no pudieron resolver en perjuicio de sus afiliados.

El sistema del IDSS quedó relegado a los trabajadores formales de bajos salarios, lo que unido al incumplimiento de los aportes del Estado devino en que el sistema fuera financieramente insostenible y otorgase pensiones inferiores al salario mínimo. Por parte del sistema del Gobierno Central, los niveles de discrecionalidad con los que se manejaba el sistema limitaron la cantidad de empleados pensionados, ya fuese porque no se les asignaba oportunamente o porque perdían el derecho a esta al ser despedidos en las transiciones entre gobiernos.

En poco más de una década, el sistema de capitalización individual ha logrado afiliar a gran parte de los trabajadores dominicanos, al tiempo que mantiene un crecimiento sostenido de los fondos acumulados, asegurándose la sostenibilidad financiera del sistema.

Sin embargo, el sistema actual enfrenta otros problemas. Sin la aplicación de reformas que, entre otras cosas, disminuyan la informalidad en el mercado laboral dominicano, la tasa de cotización de los trabajadores seguirá siendo baja. Al permanecer fuera del sistema por mucho tiempo, se afecta negativamente el ahorro previsional del trabajador, los fondos que este acumula en su CCI, y, por consiguiente, el monto de las pensiones de retiro. En suma, los fondos no están utilizando para financiar proyectos productivos sino para financiar los déficits fiscales y cuasi-fiscales del sector público.

 


[1] La Ley No. 87-01 Sobre Sistema Dominicano de Seguridad Social no solo se enfocó en las pensiones sino que también abarcó la salud, con el Sistema Familiar de Salud, y los riesgos laborales, con el Seguro de Riesgos Laborales, entre otros aspectos.

[2] Anteriormente se le conocía como la Caja Dominicana de Seguros Sociales, hasta que adoptó el nombre de IDSS en 1963 mediante la Ley 8952.

[3] En algunos casos, como en el dominicano, tanto los empleadores como el Estado también hacían aportes para complementar la cotización del trabajador.

[4] El sistema de los empleados del Gobierno Central no tuvo retenciones del salario ni un fondo común para las pensiones de los trabajadores retirados hasta la Ley 45 de 1971.

[6] Como la Caja de Pensiones y Jubilaciones para Choferes, la Caja de Pensiones y Jubilaciones para los Trabajadores Portuarios, el Fondo de Pensiones, Jubilaciones y Servicios Sociales de los Trabajadores Hoteleros y Gastronómicos, entre otros.

[7] Ver: Collado Di Franco, M. (2016). Inviabilidad del sistema de pensiones de reparto. Recuperado de http://crees.org.do/es/art%C3%ADculo/inviabilidad-del-sistema-de-pensiones-de-reparto#_ftn1

[8] Palacios, Robert J. (2003). Pension Reform in the Dominican Republic. Banco Mundial. Washington, D.C., Estados Unidos. Recuperado de http://goo.gl/Guf1pW

[9] Palacios, Robert J. (2003). Pension Reform in the Dominican Republic. Banco Mundial. Washington, D.C., Estados Unidos. Recuperado de http://goo.gl/Guf1pW

[10] Se establecía un tope de RD$136.00 semanales o RD$584.80 mensuales, según la última modificación realizada a la Ley 1895. Todo trabajador por encima del tope, quedaba excluido del sistema.

[11] Ferro, Gustavo (2009). Reformas Previsionales de Capitalización en Diez Países de América Latina. Recuperado de http://www.fiapinternacional.org/wp-content/uploads/2016/01/capitalizacion_en_america_latina_06_05_09.pdf

[12] Palacios, Robert J. (2003). Op. Cit.

[13] Palacios, Robert J. (2003). Op. Cit.

[14] Palacios, Robert J. (2003). Op. Cit.

[15] En valores presentes de los gastos proyectados hasta el 2075.

[16] Palacios, Robert J. (2003). Op. Cit.

[17] Cuenta de Capitalización Individual

[18] Rondón Sánchez, I. (2008). Historia de Una Ley en Dos Milenios… El Sistema Dominicano de Seguridad Social. Colección Decir Haciendo: República Dominicana.

[19] El porcentaje del salario pagado por el empleador, el trabajador y el Estado para financiar el sistema.

[20] Palacios, Robert J. (2003). Op. Cit.

[21] 4,418,88 trabajadores, según las estadísticas del (BCRD) para ese período.

[22] Según estadísticas de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT) del Banco Central de la República Dominicana (BCRD) y la base de datos de la Superintendencia de Pensiones (SIPEN).

 

 
 

Menú principal

© CREES 2015, Todos los derechos reservados. Av. Sarasota # 18 Edificio Pedro Rodríguez Villacañas, 3er Piso. Santo Domingo, República DominicanaDentsu Dominicana