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Jueves, 22 Junio 2017

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Corrupción en obras públicas: riesgos y oportunismo político

Autor: Miguel Collado Di Franco

Fecha: 8 de junio de 2017

 

La corrupción en los procesos de contrataciones de obras de infraestructura entraña riesgos que inciden directamente en los costos y la calidad de las obras, así como sobre la institucionalidad; es decir, sobre la fortaleza y adecuado funcionamiento de las instituciones sociales. El empleo del poder político para favorecer intereses particulares puede, incluso, alcanzar efectos sistémicos. De hecho, puede generar consecuencias importantes dentro de procesos que no están relacionados directamente con las contrataciones de obras, sino que son parte del sistema democrático.

Es posible asociar los riesgos de la corrupción con las diferentes etapas de los procesos relacionados con la contratación y el desarrollo mismo de obras de infraestructura pública. Cada una de las etapas se presta a generar efectos económicos y financieros negativos, en su mayoría asociados con, pero no limitados a, sobrecostos y calidad inferior de la obras de infraestructura. De igual manera, con efectos directos e indirectos sobre la institucionalidad y el sistema democrático de elección pública.

La economía política de la lucha contra la corrupción revela que la misma representa un proceso complejo, cuyas implicaciones deben ser bien comprendidas si existe voluntad de alcanzar resultados exitosos. En consecuencia, es relevante tener en cuenta los principales riesgos que a nivel internacional tienden a asociarse con los procesos de contratación y desarrollo de infraestructura pública. Estos riesgos se resumen en la tabla que acompaña este artículo, y los principales los reseñamos a continuación[1].

 

  1. Evaluación de proyectos

Esta etapa es crítica para el futuro del proyecto. También lo es para los actores que se benefician del oportunismo político y la corrupción, y para los vínculos que entre ellos puedan formarse. Los procesos que se llevan a efecto en la primera etapa suelen involucrar a funcionarios de diferentes niveles, a políticos, a consultores y a contratistas privados.

El primer riesgo es que se tome la decisión de realizar una obra nueva, en lugar de dar mantenimiento, reparar o adecuar una existente. Este es un riesgo que va asociado con mayores costos y, en consecuencia, con aumento en el gasto público.

Otro riesgo inicial es la relación que empieza a construirse entre quienes tienen las decisiones políticas sobre el proyecto y las partes interesadas en su desarrollo. Desde esta etapa inician los pagos de sobornos personales y para partidos políticos. La corrupción manifiesta por medio del pago y aceptación de sobornos destinados a partidos políticos incide sobre el proceso de elección pública y sobre instituciones del sistema democrático. Es decir, la influencia de la corrupción puede llegar a desbordar el ámbito de las contrataciones públicas y permear aspectos institucionales que determinan, incluso, el funcionamiento del estado de derecho.

 

  1. Selección de proyectos, diseño y presupuesto

Un riesgo que se deriva de esta etapa es el diseño de proyectos destinados a favorecer a las partes de las cuales se recibieron los sobornos en la etapa previa, la de evaluación. El peligro consiste en el diseño de proyectos con características y requerimientos específicos que se ajustan a una determinada empresa o consorcio; un aspecto muy favorable para su elección en la fase de licitación.

Con relación a los costos, pueden producirse dos escenarios. Uno, pueden diseñarse proyectos deliberadamente más costosos que lo demandado por los requerimientos técnicos. O dos, los diseños pueden ser incompletos con la intención de presentar costos más bajos, que justifican futuras adiciones que surgen con posteriores adendas al proyecto finalmente aprobado.

Con relación al proceso de presupuesto, se identifica el riesgo de que las obras puedan ser presupuestadas, y posteriormente ejecutadas, sin contar con estudios adecuados de factibilidad. Este riesgo se arrastra desde la misma primera etapa de evaluación si en la misma hubo alguna acción de soborno o colusión entre los actores del proceso.

Una vez aprobada la obra y presupuestada, se puede producir un riesgo posterior. Es posible que en algunos proyectos se produzcan atrasos en el cumplimiento de los pagos a los contratistas. Este es un riesgo deliberadamente perverso, que puede: (1) llegar a tener consecuencias sobre la moral y la salud mental de los contratistas (hasta con riesgo de suicidio); (2) prestarse a oportunismo en el financiamiento interino del proyecto; (3) al cobro de sobornos para reanudar los pagos; y, (4) a la no conclusión del proyecto de infraestructura.

 

  1. Licitación de obras y contratos de supervisión

El entramado de corrupción es muy fuerte en torno a los procesos de licitación. La licitación, como etapa definitoria, es un punto en el que se manifiestan las relaciones entre políticos, funcionarios, contratistas y firmas consultoras. Dado que estas relaciones generan procesos que se realizan al margen de la formalidad, tienen un efecto debilitador de las instituciones que deben regir a las contrataciones públicas e, indirectamente, sobre otras instituciones de la sociedad.

Tanto la licitación de la obra como la de los contratos de supervisión pueden conllevar sobornos. Los sobornos se manifiestan en mayores costos de las obras, ya que esa es la forma de que los contratistas puedan recuperar esos fondos; así como aquellos sobornos pagados en etapas anteriores del proceso de contratación. En adición, es posible que la corrupción se manifieste en forma de colusión entre aquellos contratistas que participan en el proceso de licitación.

 

  1. Implementación

Existen incentivos para que se produzca la colusión entre el contratista que ejecuta la obra y la parte encargada de la supervisión. El incentivo para colusión representa otro riesgo adicional que repercute en la calidad de la obra en construcción.

La colusión tiene el propósito último de generar mayores ingresos para ambas partes, con mayor beneficio para la que construye. El contratista a cargo de la obra puede incrementar sus beneficios o recuperar dinero gastado en sobornos mediante: (1) el uso de materiales de menor calidad, y/o (2) reajustes de costos al presupuesto original.

 

  1. Funcionamiento y mantenimiento, incluyendo evaluación y auditoría

Aún en la etapa final, una vez terminada la obra de infraestructura, continúan los peligros. Ejecutar nuevas obras versus dar mantenimiento a las existentes introduce un incentivo perverso una vez concluido el proyecto. La obra puede ser entregada con deficiencias que conllevarán un rápido deterioro, así como puede producirse una falta deliberada de fondos para su posterior mantenimiento.

Al final, sería posible detectar anomalías de los procesos en base a auditorías. Sin embargo, aún en esa etapa posterior puede generarse el riesgo de que auditorías revelen irregularidades pero el entramado de relaciones que se formó desde la primera etapa de la licitación coluda contra acciones basadas en los hallazgos de las mismas.

 

Resumen

Las compras y contrataciones públicas son procesos que pueden entrañar riesgos  que van más allá del soborno pagado. En el caso particular de las contrataciones de obras de infraestructura pública, parte de los peligros están relacionados con erogaciones de fondos provenientes de los contribuyentes para el pago por proyectos que pudieron haber sido construidos con mayores estándares técnicos. Estos recursos empleados por los gobiernos pudieron haber tenido un mejor uso alternativo, para el pago de otros bienes y servicios públicos. Sin contar el costo de oportunidad de esos dineros para los contribuyentes; es decir, para los ciudadanos a los cuales se les extrajeron mediante impuestos corrientes, o futuros en forma de endeudamiento público.

Un peligro adicional, manifiesto en los procesos de varias de las etapas de las contrataciones de obras públicas, es el que recae sobre toda la sociedad en forma de deterioro de sus instituciones. Las relaciones que se producen al margen de los procesos institucionales formales representan riesgos que pueden llegar a tener carácter sistémico si no existe la voluntad de aplicar medidas y reformas estructurales para contenerlos. En efecto, la economía política de la lucha contra la corrupción sugiere que para tener éxito es preciso la ruptura de las relaciones informales que sustentan la corrupción; solo un cambio explícito que conlleve reglas de juego igualitarias para todos los agentes puede reducir los riesgos y los costos sociales de la corrupción en los procesos de contrataciones.

 

 


[1] En la tabla aparecen los riesgos asociados con las etapas que presentan mayor probabilidad de ocurrencia de los mismos; aunque un riesgo puede ocurrir en más de una etapa de un proyecto. De igual forma, es probable que en un determinado proyecto un riesgo particular se asocie con una etapa de este, mientras que en otro pueda incidir en una distinta.

 

 

Autores: 
Miguel Collado Di Franco
 
 

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