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Sábado, 25 Marzo 2017

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Corrupción y contrataciones públicas, un vínculo estrecho y costoso

Autor: Miguel Collado Di Franco 

Fecha: 16 de febrero del 2017

 

Desde el punto de vista socioeconómico, las consecuencias de la corrupción son diversas. La corrupción, así como la percepción de la misma, imponen una pérdida de confianza en las autoridades públicas. Cuando la existencia de la misma deriva en impunidad, se erosiona aún más ese sentimiento. El desarrollo económico queda afectado. Los recursos extraídos a los contribuyentes por medios de los impuestos son desviados a usos que no incrementan el bienestar de los ciudadanos, la inversión disminuye por la pérdida de confianza y las empresas dedican esfuerzos a circunnavegar el clima de corrupción en lugar de crear bienes y servicios valorados por los consumidores. Como agravante, las oportunidades de movilidad económica, es decir, la forma como las personas pueden obtener mayores ingresos y bienestar económico, resultan más escasas que las que existirían en un ambiente no corrupto.

Una definición de corrupción de uso común es que esta consiste en el empleo de la autoridad para favorecer intereses particulares. La forma más visible de corrupción, y la más empleada para definir el comportamiento corrupto, es el soborno. Este es el precio que un agente económico paga a un funcionario por un servicio. El Fondo Monetario Internacional estima que el costo de los sobornos representa el 2% del Producto Interno Mundial (PIB)[1]. Una suma alta que, sin embargo, no incluye todos los costos de la corrupción, ya que los mismos son difíciles de estimar. En este trabajo veremos todas las posibilidades de riesgos asociadas únicamente con uno de los elementos generadores de corrupción más importantes a nivel internacional: las adquisiciones de proyectos de obras públicas.

En la historia de los sobornos a nivel internacional es notorio el caso judicial actual de la constructora Odebretch SA, y de su filial petroquímica Braskem SA, en el cual ambas empresas acordaron pagar US$3,500 millones en multas, la mayor en la historia de casos de este tipo[2]. Este hecho ha sacado a flote el tema de la corrupción en diferentes países de la región, incluyendo a República Dominicana, por los vínculos de la primera de estas empresas con la provisión de servicios de ingeniería.

Por la importancia del problema, desde el punto de vista económico, este artículo aborda implicaciones de la corrupción con énfasis particular en los procesos de adquisiciones y en las contrataciones de obras públicas.

 

La reducción de la corrupción debe ser prioridad local

En la edición más reciente del Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional, la República Dominicana ocupa el lugar 120 entre 176 países. Esta posición nos sitúa en el tercio inferior del universo de países analizados, es decir, entre los países percibidos como más corruptos en el mundo.

 

 

El resultado del índice de Transparencia Internacional se une a los indicadores de percepción de desviación de fondos públicos (posición 133 entre 138 países) y de pagos irregulares y sobornos (posición 112 entre 138 países), compilados por el Foro Económico Mundial.

 

 

 

 

Cuando los indicadores internacionales señalan que en un país predomina la corrupción, existe un serio problema para el desarrollo. La prevalencia de la corrupción en diferentes ámbitos de la economía, no solo en las adquisiciones, sino en permisos y licencias y en el manejo de procesos burocráticos diversos, crea un clima no conducente a un desarrollo económico sano. La acumulación de capital, un elemento esencial para el crecimiento, y que proviene de las inversiones, crece a un ritmo inferior al necesario para generar desarrollo real y sostenible. En ese sentido, el mismo FMI en un trabajo publicado en enero indica que el PIB potencial de República Dominicana ha decrecido en años recientes y continuará a niveles más bajos que los que prevalecerían con mayor crecimiento del capital[3].  El estudio señala que para atraer inversión privada doméstica y extranjera se requiere reducir la corrupción, disminuir la incertidumbre en las políticas públicas, reforzar las instituciones y garantizar la estabilidad jurídica y la seguridad pública. Todos estos son elementos relacionados con las instituciones del país, un factor primordial en el análisis del desarrollo de las naciones.

Otro grave problema de la corrupción, en el cual nos centramos, está relacionado con el empleo de los recursos públicos en los casos de contrataciones; es decir en la adquisición de bienes, servicios, obras de infraestructura y concesiones. La corrupción genera desvío de recursos de los contribuyentes al tiempo que afecta la calidad de los bienes y servicios adquiridos con esos dineros.

El gráfico No. 4 muestra la evolución del gasto que realiza en gobierno de República Dominicana para adquirir bienes y servicios. Estos bienes son destinados para consumo, no para la generación de nuevos activos. Como se aprecia, esta partida de gasto mantiene una tendencia a aumentar, alcanzando su mayor nivel en el finalizado año 2016. Estimamos un nivel de compras y contrataciones públicas en bienes y servicios superior a US$1,335.6 millones en 2016.

 

 

 

En el gráfico No. 5 es posible apreciar la magnitud de los componentes del gasto de capital de gobierno central. Es decir, el gasto destinado a activos. Tanto la inversión que realiza el gobierno como las transferencias de capital alcanzan niveles importantes, estimados por CREES en US$2,438.1 millones para 2016. La inversión real directa está relacionada con obras de infraestructura física construida por el gobierno y a la adquisición de otros activos.  Las transferencias consignadas al resto del sector público no financiero incluyen en su mayor parte recursos para ser usados en la adquisición de activos como, por citar un ejemplo, las transferencias destinadas a la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE) para el proyecto de la Central Termoeléctrica Punta Catalina.

 

 

 

La suma de los gastos en bienes y servicios y del gasto de capital totalizan más del 28% del presupuesto que estimamos fue ejecutado en 2016, un monto superior a los US$3,805.1, equivalentes a más de RD$175 mil millones. Cualquier porcentaje de estos recursos que se desvíe por concepto de corrupción, ya sea por sobrevaloración, por ineficiencias o mala administración de los proyectos, o pérdidas de valor de cualquier tipo, representa una cantidad importante de recursos.  Por consiguiente, resulta preciso el compromiso de llevar al mínimo el efecto de la corrupción sobre estos recursos.

 

 

Contrataciones públicas costosas

Un estudio reciente de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico sobre el soborno internacional señala que el 57% de los casos de corrupción analizados estaban relacionados con contrataciones públicas[4]. Los datos del reporte de la OCDE abarcan 427 procesos judiciales de corrupción en 17 países entre los años 1999 y 2014.  

Dentro de los casos de sobornos en contrataciones, los contratos de corrupción ocupan un lugar muy importante. Transparencia Internacional, en un estudio sobre sobornos a nivel internacional, sitúa al sector de obras públicas y construcciones como el más susceptible de corrupción[5]. Los encuestados para el estudio, ejecutivos de empresas, evidenciaron mayor comportamiento corrupto en los contratos de construcción que en otras industrias.

¿Cuáles son las principales consecuencias de procesos corruptos en las contrataciones de obras? En sentido general, mayores costos e inferior calidad de las obras. La forma como se materializan esos dos efectos es diversa. Cada etapa de los procesos de contrataciones obras públicas se presta a generar efectos económicos y financieros negativos.

La Tabla No. 1 muestra un esquema de los principales riesgos que se producen en los procesos de adquisiciones de proyectos de infraestructura pública. El detalle de esta tabla resume prácticas internacionales y locales relacionadas con las diferentes etapas, desde la evaluación de los proyectos, pasando por la licitación y continuando con la implementación. En todas las etapas de las obras, existen oportunidades para la corrupción.




 

 

Las diferentes prácticas de corrupción de las etapas de los proyectos generan costos que van más allá del soborno pagado. Estimar el costo de la corrupción no resulta fácil, ya que es necesario tener una muestra de proyectos para llegar a conclusiones de sobre costos. A nivel internacional han sido realizados análisis de este tipo, algunos específicos en contrataciones de obras públicas.  Los estimados sitúan los costos de la corrupción en niveles considerablemente altos.

En el caso específico de los costos por sobornos, existen estimados por el orden del 5% al 20% de valor de las obras de infraestructura públicas[6]. Sin embargo, a esos estimados es preciso añadir los costos económicos que surgen de los riesgos inherentes a las obras, como los mostrados en la Tabla No. 1.

La iniciativa Construction Sector Transparency Initiative (CoST) estimó, a partir de un estudio realizado en más de 200 proyectos en diferentes países, que las pérdidas relacionadas con la corrupción se sitúan entre el 10% y el 30% del costo total de las obras de infraestructura pública. El estimado de CoST alcanza el 30% del valor toral de las obras públicas cuando se toman en cuenta las pérdidas totales por corrupción, ineficiencias y mala gestión[7].

¿Cómo es posible relacionar los resultados de los estudios con la realidad local? La Ley de Presupuesto General del Estado para el año 2017 contiene, como gastos de capital en construcciones del Gobierno Central, y de las Instituciones Descentralizadas, Autónomas No Financieras y Públicas de la Seguridad Social, el monto de RD$56,449.2 millones. Este monto incluye únicamente gasto presupuestado para construcciones, no se refiere a otras contrataciones de activos o de bienes y servicios.

Cualquier porcentaje que se aplique a la suma anterior arrojaría cifras muy altas, aún si es del rango más bajo de los estimados internacionales antes presentados.  En otras palabras, si se empleara el rango de 5% a 10%, un estimado del costo de la corrupción basado en hallazgos internacionales podría ser del orden de los RD$2,822.46 millones a RD$5,644.92 millones. Este monto podría ser superior o inferior. Solo con auditorías destinadas a investigar sobrevaluaciones y casos de sobornos que en lo adelante realice la Cámara de Cuentas y/o que sean ordenadas por la Procuraduría General de la República, o que sean realizadas por organizaciones internacionales independientes con competencias en el tema, se podrían tener estimados de sobrevaloraciones y sobornos en el país. Justamente, el interés que debe primar actualmente es la intención de instrumentar casos de corrupción y esclarecerlos en apego al ordenamiento jurídico local.

 

Recomendaciones para el control de la corrupción

Existe una gran cantidad de fuentes documentales con lineamientos y propuestas de asistencia técnica para la lucha contra la corrupción. Entre ellas, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ha diseñado guías con recomendaciones para reducir la corrupción en los procesos de licitaciones de adquisiciones públicas[8]. Las recomendaciones, que se encuentran en el documento “Recomendación del Consejo sobre Contratación Pública”, incluyen:

·      Integridad mediante normas y salvaguardas específicas;

·      Asegurar transparencia a lo largo de todo el ciclo de contratación pública;

·      Participación efectiva y transparente de partes interesadas (miembros de la sociedad civil, medios de comunicación,           usuarios, asociaciones empresariales);

·      Hacer accesibles las oportunidades de concurrir a licitaciones abiertas;

·      Implementar sistemas de contratación electrónica; y

·      Evaluación y rendición de cuentas a lo largo del ciclo de contratación pública

 

A los esfuerzos de la OCDE se unen a los de muchas instituciones y organismos internacionales, entre ellos la Convención Interamericana Contra la Corrupción y el Convenio de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, ambos ratificados por República Dominicana; el Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio, las normas de adquisiciones del Banco Mundial, Transparencia Internacional, la Construction Sector Transparency Initiative (CoST), el U4 Anti-Corruption Resource Centre, y Engineers Against Poverty, solo para mencionar algunos.

Todos los recursos de estos organismos están a la disposición de los gobiernos interesados. Solo es necesario tener la voluntad de cumplir e implementar los lineamientos. Por ejemplo, la participación de miembros de la sociedad civil en los procesos de compras y contrataciones es un instrumento ampliamente sugerido como una buena práctica, sin embargo su implementación exitosa depende de la voluntad de las autoridades de permitir que el mecanismo funcione.

Si no existe completa transparencia en los procesos, es difícil que cualquier actor pueda realizar un buen papel supervisando licitaciones. Su rol se limitará a poder supervisar la parte visible de los procesos. En consecuencia, en todo proceso de reforma debe existir la intención expresa de enfocarse en la parte no visible de los procesos; en el entramado de relaciones informales que se llevan a cabo en torno a las contrataciones, y que está documentado en diferentes estudios[9].

 

Recomendaciones de CREES

El Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles ha realizado algunas recomendaciones en torno al establecimiento de mecanismos para minimizar algunos de los riesgos en las contrataciones públicas relacionados con la corrupción.

Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal: El proyecto de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, elaborado por CREES y la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS) establece en su Artículo 11  que las entidades sujetas a esta ley que realicen operaciones de crédito, lo harán exclusivamente para financiar inversiones en obras de infraestructura básica. Mientras que en el Artículo 12 establece que para los proyectos poder ser financiados deben contar con los siguientes requisitos: “Que el proyecto al que se destine el crédito cuente con una certificación de viabilidad técnica, financiera, económica y social, emitida por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo”; y “Que el proyecto sea declarado prioritario por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, ordenándolo de acuerdo al nivel de retorno económico y social de cada proyecto.”

Con los requerimientos incluidos en la legislación se busca minimizar riesgos asociados con las etapas de evaluación, diseño y presupuesto de los proyectos de infraestructura pública. Se persigue hacer más exhaustivas las evaluaciones de proyectos, para su posterior selección, sacándolas del ámbito de los entes ejecutores de las mismas. Sin embargo, otros riesgos todavía podrían permanecer en otras etapas por lo cual es preciso contar con más reformas.

Empleo de fideicomisos públicos: Otra recomendación es el empleo de fideicomisos para la construcción de obras públicas. Los fideicomisos públicos son instrumentos que ayudan a la mejor administración de los fondos públicos. Bajo este tipo de figura, el fideicomitente, en este caso el Estado dominicano, transfiere los fondos públicos destinados al pago de una obra a una fiduciaria, que administra el fideicomiso. La fiduciaria, a su vez, se encarga de la administración de los fondos . Este mecanismo contribuye a dar transparencia al uso del dinero de los contribuyentes en el sentido de que el mismo debe ser empleado para el objetivo para el cual fue instruida la institución que actúe como fiduciaria.

Con relación a la fiduciaria, es preciso señalar que debe cumplir con sus obligaciones de forma tal que garantice que la gestión de los fondos sea prudente y transparente. Por tanto, el ente fiduciario debe ser elegido en una licitación pública por su idoneidad para llevar a cabo su rol. El Estado, el fideicomitente, debe realizar la supervisión a partir de una rendición de cuentas periódica por parte de la fiduciaria. La transparencia, como elemento central en los esfuerzos destinados a reducir el comportamiento corrupto, es primordial en este tipo de esquemas.

En vista de que el contrato de fideicomiso se desarrolla entre el Estado y la fiduciaria, donde el primero entrega fondos al segundo para un fin específico, ambas partes deben estar debidamente diferenciadas. Ambas partes nunca deben ser las mismas. Esta aclaración es pertinente debido al caso, por ejemplo, del fideicomiso RD VIAL, en el cual la fiduciaria actuante es la Fiduciaria Reservas, filial del Banco de Reservas, propiedad del Estado dominicano.

Si el fideicomitente, el Estado, exige la debida rendición de cuentas al ente diferenciado, la fiduciaria, el esquema puede contribuir a reducir riesgos relacionados con la etapa de presupuesto de los proyectos. En este sentido, puede imprimir transparencia a la ejecución del mismo presupuesto público. Otros riesgos, en otras etapas de las obras, podrían continuar por lo que es necesario combinarla con más medidas.

Empleo de asociaciones público-privadas: Las asociaciones público-privadas (APP) representan una alternativa a la inversión pública en infraestructura. Las APP presentan la ventaja de que los fondos para los proyectos de infraestructura son obtenidos por entes privados, quienes asumen el riesgo y la operación de los proyectos. De esa forma, los gobiernos se descargan de la adquisición de activos y, por ende, de la necesidad de financiarlos. En ese sentido, el financiamiento contratado por la parte privada provendría de diferentes fuentes, entre ellas el mercado de capitales local.

Para estructurar proyectos bajo la modalidad de APP, es necesario contar con una legislación particular como en la mayoría de los países de la región. Una ley de este tipo debe establecer de forma clara las formas de financiamiento y la calidad de los servicios contratados.

Con estos contratos se podría ahorrar recursos de los contribuyentes y reducir riesgos relacionados con el diseño de las obras, presupuesto, implementación y mantenimiento. No obstante, aún podrían prevalecer riesgos notables en las etapas de evaluación y licitación de los proyectos.

Con los fines de minimizar riesgos es preciso contar con la legislación a la que nos referimos e implementar la infraestructura de control y supervisión del cumplimiento de los contratos. De no contarse con estos mecanismos, es posible que proyectos con esquemas APP sean fuentes de corrupción.

Es preciso aclarar que nos referimos a reducir riesgos, no a su eliminación. Las tres recomendaciones pueden ayudar en diferentes etapas de los proyectos. Mejor aún, la combinación de ellas, junto con mejores prácticas generales de contrataciones, como es la transparencia, pueden servir para reducir las oportunidades de comportamiento corrupto.

Reiteramos que, de acuerdo a la experiencia internacional y local, la economía política de las reformas anticorrupción dependerá de la voluntad de realizarlas y de implementarlas. Existen muchas herramientas y el tema está muy analizado, lo primordial a momento de realizar reformas es la intención de hacerlas efectivas.

 

Conclusión: sin voluntad política, la corrupción no tiene solución

Es claro que la corrupción impone costos altos a las naciones. Su prevalencia se convierte en un lastre para el avance económico e institucional. Sus costos están documentados a nivel internacional por diferentes organismos. De igual forma, existen suficientes análisis sobre las relaciones que se llevan a cabo en los procesos de contrataciones, que no se limitan a los sobornos. De igual forma, diversos organismos internacionales han aportado muchas herramientas para ser usadas en reformas anticorrupción.

¿Qué frena los avances en los procesos anticorrupción?  En la economía política de las reformas anticorrupción es preciso tener en cuenta el rol de los políticos, de los funcionarios y de sus consultores y asesores. Existe un entramado de relaciones informales, al margen de los procesos formales de contrataciones, que requiere un enfoque muy especial. Mientras esas relaciones informales se mantengan vigentes, sin intención de ser alterado el status quo, la eficacia de las medidas de reducción de corrupción podría ser mínima.

En conclusión, las estrategias para combatir la corrupción implican esfuerzos arduos que parten del convencimiento de los principales actores de que las reglas del juego deben cambiar. ¿Cómo se llega a ese convencimiento? Por medio de demandas de cambios que pueden provenir de los poderes del mismo Estado, de la sociedad civil y hasta de actores internacionales. No obstante la dinámica de este proceso, la ruptura de las relaciones informales que sustentan la corrupción, así como la decisión de reformas deben provenir de un verdadero liderazgo, comprometido a enfrentar un proceso complejo. ¿Contamos con ese tipo de liderazgo? Dada las circunstancias imperantes, el país requiere una respuesta positiva que no debiera dilatar en producirse.

 

 

 

 

 




[1] Fondo Monetario Internacional (2016). Corruption: Costs and Mitigating Strategies, <https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2016/sdn1605.pdf>

[2] Alessi, Gil (2017). Odebrecht revela la corrupción sistémica en Latinoamérica, Periódico El País.  <http://internacional.elpais.com/internacional/2017/01/04/america/1483488807_369388.html>

[3] Fondo Monetario Internacional (2016) Potential Output Growth Estimates for Central America and the Dominican Republic. <http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2016/wp16250.pdf>

[4] OCDE (2016) Preventing Corruption in Public Procurement. <http://www.oecd.org/gov/ethics/Corruption-in-Public-Procurement-Brochure.pdf>

[5] Transparency International (2011) Bribe Payers Index <http://www.transparency.org/bpi2011/in_detail>

[6] Wells, Jill (2015) Corruption in the Construction of public infrastructure: Critical issues in project preparation, CHR Michelsen Institute <http://www.engineersagainstpoverty.org/documentdownload.axd?documentresourceid=64> y Wells, Jill (2014) Corruption and collusion in construction: a view from the industry <http://www.engineersagainstpoverty.org/documentdownload.axd?documentresourceid=27>

[7] CoST (2012). Opennes and Accountability in Public Infrastructure could save $2.5 Trillion by 2020. <http://www.constructiontransparency.org/documentdownload.axd?documentresourceid=8>

[8] OCDE. Recomendación del Consejo sobre Contratación Pública, Dirección de Gobernanza Pública y Desarrollo Territorial <http://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf>

[9] Ver las recomendaciones de políticas de Wells, Jill (2014)
Corruption and collusion in construction: a view from the industry <http://www.engineersagainstpoverty.org/documentdownload.axd?documentresourceid=27

 

Autores: 
Miguel Collado Di Franco
 
 

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