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Lunes, 23 Octubre 2017

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Desarrollo sostenible en República Dominicana: las reformas de los 90

Autor: Miguel Collado Di Franco

Fecha: 14 de julio del 2017

 

La República Dominicana experimentó, en su historia reciente, un proceso de transformaciones para reformar instituciones económicas, jurídicas y políticas que impactaron positivamente en el desarrollo socioeconómico del país. En la década de 1990, los principales agentes de la sociedad entendieron que era imprescindible generar cambios institucionales; al igual que fue comprendida la necesidad de adoptar valores diferentes a los que en el momento predominaban en lo económico, en el manejo de la justicia, en los procesos políticos y en diferentes aspectos de la administración pública.

Las reformas estructurales de esos años permitieron generar un ambiente de crecimiento sostenible, con incremento en el ingreso, aumento del empleo y reducción de la tasa de pobreza. Ese escenario, de resultados económicos positivos, estuvo acompañado de un manejo prudente de las finanzas públicas caracterizado por años de superávits fiscales y disminución del nivel de endeudamiento público.

A pesar de los resultados positivos generados a partir de los cambios institucionales implementados en el país, la costumbre reciente ha sido ignorar esas medidas en las discusiones sobre desarrollo y reducción de la pobreza. En contraste, se observa que en la actualidad predominan políticas públicas que no están dirigidas a establecer mejores instituciones y transformar las estructuras de la sociedad. Al contrario, las políticas públicas de implementación reciente tienden a enfocarse en el establecimiento de programas permanentes que consumen gasto público, pero en pocas ocasiones tienen impacto para construir mejores instituciones que fortalezcan las estructuras económicas y del estado de derecho. Estos programas son financiados con impuestos o con endeudamiento público. Una característica que en sí misma les impide adquirir el carácter de sostenibles.

El crecimiento económico debe ser una actividad sostenible; que genere riqueza para los ciudadanos y, en última instancia, permita aumentar los niveles de ahorro.  La implementación de políticas que favorecen un ambiente de creación de riqueza y bienestar material, constituye un proceso de desarrollo sostenible en sí mismo. Tal fue el caso de las reformas institucionales implementadas en República Dominicana, cuyos resultados consideramos importante resaltar en este artículo.

 

La experiencia de las reformas estructurales en República Dominicana

En la década de los noventa fue realizado un conjunto de reformas para mejorar instituciones que tuvieron un impacto directo sobre el desarrollo socioeconómico de República Dominicana. Esas reformas no se limitaron a lo económico, sino que incluyeron cambios importantes en el sistema judicial y en procesos del sistema democrático. Las reformas llevadas a efecto incidieron sobre el sistema tributario, el mercado laboral, el sector financiero, el régimen aduanal, la regulación de la inversión extranjera, la eficiencia en las empresas de origen estatal; así como sobre la justicia y los procesos electorales. La Tabla No. 1 contiene una lista de las principales reformas realizadas para mejorar las instituciones del país.

 

 

En pocos años, las reformas estructurales que mejoraron las instituciones económicas, jurídicas y políticas proporcionaron importantes resultados económicos en República Dominicana. Tal es el caso del flujo de inversión extranjera directa (IED). En el año 1995, la IED alcanzó el 2.53% del PIB, un nivel de inversión que no se había verificado en 23 años, o desde el año 1972.  Los niveles de IED se incrementan a partir de la mitad de la década de los 90, coincidiendo con la implementación de la Ley 16-95 Sobre Inversión Extranjera. Es importante señalar que este incremento en la inversión extranjera se produjo bajo un régimen tributario nuevo que eliminó el otorgamiento de nuevas exenciones y exoneraciones por medio de la Ley 11-92 que creó el Código Tributario. Esta ley, en su Artículo 394, también contemplaba eliminar en un período de tres años; es decir, en 1995, la mayoría de las exenciones y exoneraciones que habían sido otorgadas previamente mediante leyes o contratos especiales. 

 

 

El efecto del nuevo flujo de inversiones, de capitales provenientes del exterior y de origen local, se tradujo en una reducción de la tasa de desempleo. Los nuevos y mejores emprendimientos tuvieron un efecto positivo sobre la creación de empleos; en consecuencia, la tasa de desempleo bajó de 23.0% en el año 1990, a 13.9% en el 2000. Como se aprecia en la Gráfica No. 2, desde entonces la economía dominicana no ha generado una tasa de crecimiento similar en el empleo, por lo que la tasa de desocupación se mantiene por encima del 13%. La ausencia de nuevas reformas institucionales, incluyendo reformas específicas en el mercado laboral, ha contribuido a la reducción de la tasa de crecimiento del empleo, sobre todo el formal. Un efecto que se añade al anterior es el que ha resultado de las contrarreformas implementadas, como son las modificaciones sucesivas que desde el año 2000 viene experimentando el sistema tributario dominicano.

 

 

Al aumento del empleo le acompañó un incremento del ingreso promedio de los trabajadores dominicanos. Entre los años 1991 y 2000, los trabajadores percibieron un aumento en sus ingresos de 37.4%. La economía pudo sostener esos niveles de ingresos hasta el deterioro que se inició en 2002 y se agravó con la crisis financiera de los años 2003 y 2004. En ausencia de reformas estructurales posteriores, el ingreso promedio de los trabajadores no ha podido crecer en la forma en que lo hizo en la década de los 90, tal como muestran los datos del Gráfica No. 3.

 

 

La disminución del número de pobres en el país fue cónsono con el comportamiento exhibido por la economía en creación de empleos e incremento en el ingreso de los trabajadores. Aunque la disponibilidad de estadísticas de pobreza anteriores al año 2000 es limitada, en la Gráfica No. 4 es posible observar que la pobreza monetaria se redujo en casi un punto porcentual por año entre 1992 y 1997. Al incremento en la disponibilidad de puestos de trabajo y a los mayores ingresos, es preciso añadir las reducciones de costos que se verificaron en la economía como otro elemento que contribuyó a la reducción del número de personas viviendo en condiciones de pobreza. Tanto por la apertura comercial que resultó de la Reforma Arancelaria iniciada en 1991, como por la liberalización interna de diferentes mercados, los consumidores dominicanos, de todos lo niveles de ingresos, se beneficiaron de una oferta mayor de productos a precios menores.

 

 

 

Es importante resaltar que las reformas realizadas proporcionaron resultados sostenibles en el sentido de que crearon riqueza y mayor bienestar; consecuencia de mayor producción y no de algún incremento en el endeudamiento público. En efecto, como muestra la Gráfica No. 5, la deuda pública pudo ser reducida entre los años 1990 y 2000. La reducción exhibida en el endeudamiento pudo producirse como consecuencia del manejo del gasto público y del incremento de ingresos que tuvo su origen en las reformas tributarias y arancelarias, ambas caracterizadas por tasas tributarias bajas.

 

 

La Gráfica No. 6 muestra los balances fiscales de los años comprendidos entre 1991 y 2016. Como se aprecia, hasta el año 2000 las políticas presupuestarias fueron prudentes. Hubo años de superávits y, en sentido general, el manejo del gasto público fue acorde con los ingresos, lo cual favoreció a la reducción en el endeudamiento antes descrito.

 

 

¿Qué presión tributaria resultó de las reformas institucionales implementadas? ¿Fue una presión tributaria muy alta, incluso mayor que la que prevalece en la actualidad? La respuesta se deduce de los datos del Gráfico No. 7. La presión tributaria no alcanzó, en ningún momento de los años 90, un nivel superior al actual.  El incremento en la presión tributaria permitió que llegara al 12.3% en el año 2000. Los niveles de presión tributaria de los 90 permiten apreciar con claridad que, contrario a la percepción actual, el desarrollo socioeconómico no se fundamenta en base a ingresos tributarios altos, sino a la construcción de instituciones que mejoren las estructuras de la sociedad.  Es cierto que la presión tributaria aumentó como resultado de un sistema tributario menos oneroso y de bases tributarias más amplias. El mayor crecimiento económico, favorecido por este y otros avances institucionales, propició un mayor crecimiento económico con incremento recaudatorio. Estos resultados podrían reproducirse en el presente si se reformaran las estructuras de la economía, empezando por un sistema tributario menos complejo y de tasa más bajas.

 

El manejo responsable de las finanzas públicas permitió que los agentes económicos realizaran sus actividades dentro de un ambiente bajo el cual no pesaban riesgos de insostenibilidad. La combinación de los elementos antes descritos, resultantes del conjunto de reformas, permitieron un crecimiento no vinculado con alto gasto del gobierno, endeudamiento público, ni modificaciones constantes al sistema impositivo dominicano. Fue un crecimiento económico sostenible en sí mismo.

 

Políticas públicas incoherentes y costosas para los ciudadanos

 

A pesar de los resultados positivos de la década de 1990 partir, el proceso de mejorar las estructuras ha sido dejado a un lado.  La prioridad ha sido favorecer políticas públicas que se sustentan en transferencias de recursos provenientes de los impuestos cobreados a los ciudadanos, o procedentes de endeudamiento público; que también debe ser sufragado por los mismos contribuyentes.

Un ejemplo de este tipo de políticas es el otorgamiento de subsidios que se lleva a cabo desde el Gabinete de Coordinación de Política Social de la Presidencia de la República Dominicana. El primero de estos programas de subsidios fue creado en el año 2004 y el número ya alcanzan un total de nueve. Hasta 2016, el gasto acumulado del gobierno dominicano para el otorgamiento de transferencias por medio de estos programas ascendía al equivalente a US$3,193 millones.

La Tabla No. 2 resume los programas que mantiene el gobierno dominicano, el monto total transferido en forma de subsidios en 2016, y el número de personas inscritas como perceptoras directas en la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS); organismo que se encarga de la administración y ejecución financiera de las transferencias.

 

 

Además del problema anteriormente mencionado, la sostenibilidad de este tipo de programas, los mismos ponen de relieve incoherencias de políticas públicas que son el resultado de la ausencia de un conjunto de reformas enfocadas a mejorar las estructuras de la economía. Por ejemplo, el programa más viejo de subsidios es Comer es Primero, y es el que canaliza la mayor cantidad de recursos, RD$7,448.1 millones en 2016. Sin embargo, este programa opera dentro de un marco institucional que no favorece a los ciudadanos dominicanos. Tanto las políticas comerciales como las agropecuarias imperantes en República Dominicana no están diseñadas para el beneficio de los más pobres, ya que mantienen la protección en productos agropecuarios de alto peso en el consumo de los hogares, además de que muchos de estos productos presentan estancamiento o disminución en la productividad de la producción y el cultivo de los mismos[1].

En adición, en República Dominicana existe una política impositiva y de formación de precios dentro de la industria que se relaciona con el segundo programa que más recursos destina en forma de subsidios. Nos referimos a la industria de hidrocarburos y al programa Bonogás Hogar, que destinó RD$2,442.1 millones en 2016. Junto con Bonogás Chofer, el subsidio combinado en 2016 fue de RD$3,046.5 millones. La política pública de subsidios es incoherente con otras políticas, en el sentido de que el GLP y los demás hidrocarburos comercializados en Republica Dominicana mantienen precios altos como resultado de los impuestos y de los márgenes prevalecientes por ley. Una comparación con los países pertenecientes al acuerdo DR-CAFTA y Panamá, muestra en que en la actualidad somos el país que exhibe el segundo mayor precio del GLP entre esos países[2].

El tercer programa en monto otorgado es Bonoluz, para el que fueron destinados RD$2,100.2 millones en 2016. Junto a este subsidio existe otro adicional destinado a la tarifa eléctrica; junto con las transferencias que reciben las distribuidoras para cubrir sus pérdidas operativas, ambos subsidios forman parte del gasto público destinado a mantener las ineficiencias que caracterizan al sector eléctrico dominicano[3]. Los 463,351 beneficiarios de Bonoluz del año 2016 se encontraban consumiendo en el rango tarifario más bajo, BTS1, o Baja tensión simple 1. Todos los usuarios de BTS1 recibieron un subsidio proveniente del Fondo para la Estabilización de la Tarifa Eléctrica (FETE) ascendente RD$5,806.8 en 2016. Este subsidio tarifario tiene su explicación en que en 2016 parte de un tramo de la tarifa de BTS1 no logró cubrir el costo al que compraron la electricidad las distribuidoras. De hecho, los 1.5 millones de clientes que se encuentran dentro de la tarifa BTS1 recibieron un subsidio por los primeros 200kwh consumidos mensualmente. En resumen, como consecuencia de las distorsiones e incoherencias en la comercialización del sector eléctrico, los subsidios a los consumidores por los dos conceptos detallados, Bonoluz y FETE, ascendieron a RD$7,907 millones en 2016[4].

 

Conclusión

En la década de 1990, en República Dominicana se implementó un conjunto de reformas que mejoraron las instituciones del país en el orden económico, judicial y político. Fueron reformas estructurales en el sentido que mejoran los fundamentos o estructuras de esos ámbitos, en particular en lo económico. Los resultados fueron positivos en términos de creación de empleo, generación de ingresos y reducción de la tasa de pobreza, por medio de la creación de nuevos emprendimientos productivos. Los resultados económicos se produjeron en un ambiente de manejo prudente de las finanzas públicas que generó una reducción en el endeudamiento público.

En contraste con las políticas de esa época, desde el año 2000 las políticas públicas, vistas como un conjunto, no han sido dirigidas a mejorar las estructuras de la sociedad.  En lugar de políticas reformadoras, hemos tenido, incluso, procesos de contrarreformas. La característica principal de los programas introducidos ha sido la dependencia en gasto público financiado con endeudamiento. Además de no corregir problemas estructurales, muchas de las políticas públicas actuales son incoherentes. Tal es el caso de la creación de programas de subsidios, en lugar corregir los problemas de fondo que tiene la economía y que perjudican a los pobres. 

El principal problema de los programas basados en el gasto es su insostenibilidad. Otra complicación es que se vuelven permanentes, incidiendo de forma negativa sobre la posibilidad de tomar acciones enfocadas en la raíz de los problemas. En los 90 las reformas fueron adoptadas luego de una crisis originada en la insostenibilidad del incremento en el gasto público que le precedió, y del deterioro institucional generalizado. Los principales agentes de la sociedad entendieron que había que cambiar el rumbo. En la actualidad, fundamentos de la economía, del sistema judicial y del sistema de partidos requieren cambios. Estamos a tiempo de iniciar los cambios antes que las circunstancias los impongan. Esa sería la decisión más sensata, por el bien de todos.
 


[1] Ver CREES. (2017). Producción y productividad del sector agropecuario dominicano en gráficas.

[2] Ver CREES. (2017). Gráfica Del Día: Precio del cilindro de gas de 25 LBS: América Central y República Dominicana.

[3] Ver CREES. (2016). A pesar de vientos a favor, el sector eléctrico sigue penalizando el progreso.

[4] Ver CDEEE. (2016). Informe de Gestión Comercial. Dirección de Gestión de Energía Gerencia de Control de Gestión.

 

Autores: 
Miguel Collado Di Franco
 
 

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