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Lunes, 23 Octubre 2017

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Haciendo comparable la presión tributaria dominicana

Autores: Miguel Collado Di Franco y Rafael Fornet

La presión tributaria continúa siendo la medida más usada para medir la incidencia de los ingresos tributarios sobre la economía. Por consiguiente, es necesario realizar puntualizaciones sobre la misma, sobre todo por su empleo para realizar comparaciones con otros países. La presión tributaria, tal y como es calculada por organismos como la Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica (OECD, por sus siglas en inglés) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), presenta un problema metodológico que debe ser tomado en cuenta antes de realizar comparaciones internacionales. Las mediciones de los ingresos tributarios, usadas por estos organismos, toman en consideración las contribuciones a la seguridad social como parte de las recaudaciones impositivas. Sin embargo, estas contribuciones no son ingresos tributarios y, para fines de comparar países que no tienen sistemas de reparto, como es el caso de República Dominicana, introducen una gran distorsión.

En República Dominicana, la ley 87-01 creó el actual Sistema Dominicano de Seguridad Social y sustituyó el antiguo sistema de reparto creado por la ley 1896 de 1944.  Anteriormente, y a diferencia del esquema actual, los aportes realizados al sistema no tenían como destino una cuenta individual, sino que formaban parte de un fondo común administrado por el Estado. Ese es el tipo de sistema que aún predomina en muchos países y, como consecuencia, se ha mantenido la costumbre de sumar los ingresos por concepto de seguridad social a los ingresos tributarios. Sin embargo, esta práctica distorsiona las recaudaciones que provienen de los impuestos y, por ende, aumentan la medida convencional de presión tributaria en aquellos países donde el gobierno recauda y administra los fondos de la seguridad social, o una parte importante de ellos.

A partir de los últimos datos de presión tributaria publicados por la OECD y la CEPAL[1] correspondientes a 2012, realizamos una comparación de la presión tributaria de los países de la región sin incluir los aportes a la seguridad social. Realizando esa corrección, los datos de presión tributaria muestran mejor la incidencia de los impuestos. El resultado es que se puede apreciar menos dispersión, es decir, las mediciones de presión tributaria tienden a ser menos disímiles entre países.

 

Presión tributaria según OECD y CEPAL

La presión tributaria de un país se define como el ratio de los ingresos que recauda un gobierno por concepto de impuestos a los individuos y empresas para financiar sus actividades entre el producto interno bruto; es decir, ingresos tributarios/PIB. Las cifras de presión tributaria para los países de la región recopiladas por la OECD, incluyendo República Dominicana, reflejan una gran disparidad entre los distintos países.  En la Gráfica No. 1 se aprecian países con altos ratios de ingresos tributarios/PIB  y otros con más bajos niveles.

La metodología empleada a los fines de contar con una medida universal para evaluar la incidencia de los ingresos fiscales entre los diferentes países, presenta un problema que distorsiona las comparaciones. Tanto la OECD como la CEPAL, al momento de calcular los ingresos tributarios, añaden las contribuciones sociales que son administradas por los distintos gobiernos, e incluyen ingresos que no deben dirigirse a financiar las actividades del gobierno general, sino que, debieran ir a un fondo especializado de seguridad social. En consecuencia, al realizar este tipo de cálculo, el ratio se distorsiona y deja de ser estrictamente tributario.

En la Tabla No. 1 se muestran las contribuciones sociales que se destinan a fondos públicos como porcentaje del PIB. Estas contribuciones no son los aportes a cuentas individuales y son las que organismos internacionales incluyen en el ratio de la presión tributaria; y que, posteriormente, restamos de dicho cálculo para tener una medida más homogénea. Se puede notar que países como Colombia, Perú, Bolivia, Chile y República Dominicana presentan bajas contribuciones a los fondos públicos, porque en los mismos predominan sistemas más avanzados de seguridad social, administrados por entidades privadas, no estatales.

El resultado de la inclusión de estas contribuciones al cálculo de la presión tributaria es que se pierde la homogeneidad al combinarse ingresos de diferente naturaleza. Lo anterior sucede, sobre todo, cuando se incluyen en las comparaciones países que tienen sistemas de reparto en los que las contribuciones van a un fondo común administrado por el Estado, y otros que tienen sistemas de capitalización individual o mixtos. El resultado tiende a ser una sobreestimación de la presión tributaria en aquellos países con sistema de reparto, y una subestimación de la presión para los países que no tienen sistema de reparto.

Es decir, que países como República Dominicana siempre mostrarán una presión tributaria inferior en este tipo de comparaciones internacionales. Aunque la proporción de impuestos y de contribuciones a la seguridad social sean altas en nuestro país, el hecho de no incluir las últimas en el cálculo de la presión tributaria da la impresión de que los ingresos públicos deben ser incrementados.

 

Presión tributaria corregida

Para tener una medida de presión tributaria con menos distorsiones y más útil para comparaciones internacionales, es necesario restar las contribuciones sociales a los ingresos. En este análisis no sumamos los aportes de empleadores y empleados al sistema de seguridad social a los ingresos tributarios. Sumar los aportes individuales a los ingresos tributarios no es metodológicamente apropiado en vista de que estos ingresos no pertenecen al Estado, sino a los ciudadanos. Lo anterior tiene mayor relevancia para países que tienen esquemas de capitalización individual, como es el caso de República Dominicana.

Las contribuciones individuales al sistema de seguridad social representaban el 3.5% del PIB oficial para 2012 en la República Dominicana. Esto resulta de sumar los aportes de las contribuciones a los fondos de pensiones y a las administradoras de riesgo de salud y laboral, publicadas por la Superintendencia de Pensiones y por la Tesorería de la Seguridad Social.  Como argumentamos, no es correcto sumar el 3.5% al 13.5% de la presión tributaria calculada por la OCDE para dicho año. Sin embargo, este monto proporciona un idea de los aportes realizados por empleadores y empleados al sistema de seguridad social.

En la Gráfica No. 2 se pueden observar los resultados de restar las contribuciones sociales que son manejadas como fondos públicos de los ingresos calculados por la OECD. Luego de realizar la corrección, la presión tributaria en los distintos países resultan ser menos dispersas, y el promedio de presión tributaria se sitúa en 16.7% del PIB.

En la Gráfica No. 3 se observa la comparación entre República Dominicana y el promedio de América Latina (AL). De la forma convencional de medir la presión tributaria por OECD/CEPAL, la presión tributaria se sitúa en 20.5% del PIB para AL y la de República Dominicana en 13.5%. En la misma gráfica, a la derecha, se observa la misma comparación excluyendo las contribuciones a la seguridad social a fondos públicos. En ese caso, se evidencia una disminución de la presión tributaria para América Latina de 3.8 puntos porcentuales, ubicándose en 16.7%, mientras que la de República Dominicana se sitúa en 13.4%.

Una mejor comparación de la presión tributaria de República Dominicana puede hacerse con economías similares como son las de Centroamérica (CA). En la Gráfica No. 4 se hace esta comparación, siguiendo el mismo esquema de la gráfica anterior.  Al usar la presión tributaria que calcula OECD, la diferencia entre República Dominicana y CA es de 3.9 puntos porcentuales; sin embargo, una vez se corrige, la diferencia se reduce a 0.2%. Es decir, los ingresos tributarios como proporción del PIB en República Dominicana son similares a los de Centroamérica.

Conclusión

Al excluir los aportes a fondos públicos de la seguridad social, se reduce el promedio de la presión tributaria calculada por OECD/CEPAL. Al realizar este ajuste, la presión tributaria de la Republica Dominicana en comparación con la del resto de países latinoamericanos no resulta ser tan baja como se percibe en las mediciones que incluyen las contribuciones sociales que van a fondos públicos.

Cuando se realizan análisis de este tipo, es necesario concluir que las comparaciones internacionales deben ser realizadas con mucho cuidado. Aunque la presión tributaria parece una medida homogénea, puede comprobarse que contiene distorsiones que provienen de los ingresos que se empleen, independientemente de las que puedan provenir de la medición del PIB. Estas distorsiones provienen de contribuciones a la seguridad social, tal y como se han presentado, pero también podrían proceder de ingresos por explotación de recursos naturales. Estos últimos son muy importantes dentro de los ingresos fiscales de diferentes países de América Latina, por lo que es importante analizar su incidencia sobre los ingresos totales de los países con mayores ingresos totales/PIB.


[1] OECD/CEPAL (2014), Revenue Statistics in Latin America 2014, OECD Publishing. 

Autores: 
Miguel Collado Di Franco y Rafael Fornet
 
 

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