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Lunes, 23 Octubre 2017

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Impago en El Salvador

Autor: Juan René Rojas Rodríguez

Fecha: 6 de octubre del 2017
 
 
 

Introducción

A principios de abril de este año, la agencia calificadora de riesgo Fitch Ratings redujo la calificación crediticia del Gobierno de El Salvador. La agencia calificó la deuda pública de largo plazo en moneda nacional como “Restricted Default” [1], lo que implicaba una alta probabilidad de impago de los compromisos de la deuda.

La reducción de la calificación crediticia del Gobierno de El Salvador se debió al impago de los intereses adeudados a los fondos de pensiones del país, específicamente, a los Certificados de Inversión Previsional (CIP). De esa manera, el Gobierno salvadoreño dejó de pagar US$28.8 millones por concepto de intereses a los fondos de pensiones de los trabajadores del país[2], de cuyo manejo se encargan las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).

Fitch revisó la calificación crediticia de El Salvador a principios de mayo[3] y retiró el “Restricted Default”, ya que se honraron los compromisos atrasados. Sin embargo, se mantiene la situación de incertidumbre por la posibilidad de un nuevo impago, ya que el manejo de las finanzas públicas y la polarización política limitan la capacidad del gobierno de cubrir sus necesidades de financiamiento para el 2017 y 2018[4].

Al impago hay que agregar el deterioro de las finanzas públicas y la reducida confianza de los inversioncitas sobre el país. El Salvador lleva varios años registrado continuos déficits, los cuales se agravaron en el 2009, debido a los efectos de la Gran Recesión de 2008, y han contribuido en gran medida al incremento la deuda pública, que ya alcanza el 59.9% del PIB. Todo lo anterior esta indicando que El Salvador se encuentra en una delicada situación fiscal.

 

Panorama fiscal de El Salvador

Antes de analizar las causas del impago salvadoreño, es necesario conocer la situación de sus finanzas públicas. Al año 2016, según informaciones del FMI, el Gobierno General[5] de El Salvador registró un déficit fiscal equivalente al 2.4% del PIB, y su deuda representó US$15,996.3 millones (59.9% del PIB). Si bien se han registrado déficits fiscales más reducidos respecto al 2009, cuando alcanzan el 5.6% del PIB, los mismos siguen siendo significativos y constantes. Esto ha tendido un efecto en el crecimiento de la deuda pública de El Salvador.

 

 

La reducción de los déficits fiscales como porcentaje del PIB (Gráfica No. 1) se debe a un incremento en los ingresos del Gobierno General y a un estancamiento, en términos del PIB, de los gastos durante los últimos años 7 años (Gráfica No. 2), en promedio el 21.6% del PIB. Los ingresos pasaron del 15.9% del PIB en 2009 al 18.9% en 2016; 3 puntos porcentuales en 7 años.

 

 

A pesar del significativo incremento que experimentaron los ingresos, los niveles de gasto de El Salvador los superan significativamente. Como solo se han aplicado medidas para incrementar los ingresos y no se han acompañado de reducciones en el gasto, los déficits y la necesidad de más deuda se han mantenido.

La Gráfica No. 3 muestra la evolución de la deuda, y el incremento en el ritmo de endeudamiento a partir del 2009. Entre el 2008 y el 2016, la deuda del Gobierno General se incrementó en un 90.2% o en US$7,584.0 millones. En términos del PIB, en 2008 la deuda representaba el 39.3% del PIB y en 2016 se había incrementado en 20.6 puntos porcentuales, equivalente al 59.9% del PIB (Gráfica No. 4).

 

 

 

Para medir de manera más objetiva el impacto que tiene el repago de la deuda sobre las finanzas públicas, un buen indicador es el pago de intereses sobre los ingresos tributarios. Este cociente indica la proporción de los ingresos tributarios que el gobierno debe dedicar al pago de intereses.

Durante el 2015, por cada 100 dólares recaudados por impuestos el gobierno de El Salvador gastó 14.5 dólares en el pago de intereses de la deuda. Es importante resaltar que desde el 2009 se observa una reducción en el cociente, es decir, el pago de los intereses respecto a los ingresos se hizo menor a pesar del significativo incremento de la deuda pública durante ese período.

La reducción en el indicador se debe, principalmente, a dos factores: 1) El incremento de los ingresos experimentado a partir del 2010; y, 2) a la reducción de las tasas de interés a nivel internacional, fruto de las políticas monetarias expansivas aplicadas en los Estados Unidos y la Unión Europea para mitigar los efectos de la Gran Recesión de 2008. Dicha política expansiva llevó a las tasas de interés a niveles no antes vistos, cercanos a 0% en algunos casos, lo que habría favorecido a El Salvador en los rendimientos a pagar por sus bonos de deuda pública.

 

 

El impago

El Gobierno salvadoreño debía pagar US$28.8 millones por concepto de intereses a los fondos de pensiones de los trabajadores antes del 7 de abril del 2017, pero no contaba con los recursos para dicho compromiso.

Pese al conocimiento previo de la existencia de estos compromisos, en el Presupuesto Público de 2017 no se presupuestaron los US$227 millones que necesitaría el Estado para pagar el servicio de la deuda del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP) durante el año[6]. Esto obligó al Poder Ejecutivo de El Salvador a recurrir al Congreso para que autorizara la emisión de deuda y poder cubrir estas obligaciones.

Para que el financiamiento fuese aprobado era necesario el apoyo de las dos terceras partes del Congreso. Sin embargo, los desacuerdos políticos entre los legisladores impidieron aprobar de manera oportuna el financiamiento necesario para hacer frente a dichas obligaciones fiscales[7], ya que la oposición supeditó la aprobación del financiamiento al compromiso de adoptar medidas que redujesen los déficits fiscales[8].

Como las autoridades no se comprometieron a adoptar medidas para reducir el déficit fiscal, no hubo consenso en el Congreso para aprobar la emisión de deuda. En consecuencia, el gobierno no contó con los recursos para honrar el pago de los intereses a los fondos de pensiones, entrando en impago y ocasionando que su calificación crediticia fuese degradada por Fitch posteriormente.

 

Causas de fondo

Los desacuerdos dentro del Congreso y el no haber presupuestado el financiamiento necesario para todo el año fueron las causas directas del impago. Sin embargo, las mismas se derivan de, entre otros factores, las políticas de gasto que se han aplicado en El Salvador y al deterioro de las instituciones políticas del país. Estas dos serían las cusas de fondo que habrían influido para desencadenar el impago.

La política de gastos se ha enfocado en mantener unos niveles muy superiores al de los ingresos, haciendo que gran parte del presupuesto público dependa de la deuda que financia los frecuentes déficits fiscales. Los ajustes que se perciben se han hecho solo del lado de los ingresos, que se incrementaron en tres puntos porcentuales del PIB en los últimos 7 años, pero no se han acompañado de una reducción del gasto a niveles manejables.

A su vez, se aprueban presupuestos incompletos, que omiten y/o subestiman partidas de gasto, y que sobreestiman los ingreso, para que los déficits y los requerimientos de endeudamiento sean inferiores a los reales. Tal es el caso del Presupuesto Público aprobado para el 2017[9]. Esto permite que los presupuestos se aprueben con mayoría simple, con la que cuenta el partido de gobierno, y no con las dos terceras partes que se necesitan para la emisión de nueva deuda.

Es importante resaltar que estas prácticas en los presupuesto no serían nuevas, “[…] pues en varios ejercicios incluyendo el 2014, se han aprobado presupuestos incompletos, por no incorporar la totalidad de los gastos previsibles, y los ingresos se sobrevalúan ya que parten de proyecciones macroeconómicas optimistas. Como resultado de esto, se ha tenido que efectuar ajustes presupuestarios, así como aumentar la deuda para cubrir los gastos que no poseen financiamiento, pues una vez que el presupuesto se ha aprobado, se vuelven rígidos, […]”[10].

 

Los fondos de pensiones y su relación con el impago

En 1998 El Salvador sustituyó su sistema de pensiones de reparto por uno de capitalización individual, similar al que funciona en la República Dominicana. Debido a esta reforma, el Gobierno asumió los costos fiscales de transición del antiguo sistema de reparto al de capitalización individual.

El viejo sistema de reparto dejó de recibir nuevos afiliados, pero se mantienen operando para cubrir a los trabajadores que no pasaron al nuevo sistema. El gobierno se comprometió a cubrir con los gastos derivados del pago de pensiones y otros beneficios previsionales cuando los fondos de reparto se agotaran, lo que ocurrió en 2001. El costo fiscal de la transición entre un sistema y otro comprende: el pago de las pensiones y otros beneficios a los afiliados y jubilados del antiguo sistema de reparto y a algunos trabajadores del nuevo sistema habían acumulado derechos adquiridos en el viejo sistema[11].

En el año 2006, el Gobierno de El Salvador creó el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP) para que se encargue de financiar los gastos derivados de la transición entre el sistema de reparto y el de capitalización individual. Para pagar estos gastos, el FOP emite Certificados de Inversión Previsional (CIP); básicamente, bonos públicos. Los mismos son adquiridos por las AFP, que están obligadas invertir hasta un 45% de los fondos de pensiones de los trabajadores que administran en ellos por disposiciones legales[12]. Es decir, el gobierno está utilizando los fondos de pensiones del sistema de capitalización individual para pagar las pensiones y demás beneficios previsionales del antiguo sistema de reparto.

Por tanto, en el presupuesto público únicamente se incluye el gasto por intereses y la amortización del capital que corresponde a los CIP emitidos, pues el pago de pensiones y otras obligaciones previsionales se financia con la sucesiva emisión de los referidos instrumentos que son adquiridos por los fondos de pensiones”.

En resumen, el Gobierno de El Salvador no está reservando los recursos presupuestarios para financiar el gasto en pensiones derivado de la reforma del sistema de pensiones, un compromiso de largo plazo. En lugar de esto, utiliza los ahorros que están generando los trabajadores salvadoreños en el sistema de capitalización individual para pagar el gasto en pensiones.

 

Consecuencias del impago

Cuando un gobierno incumple con las obligaciones del pago de sus deudas, reduce significativamente la confianza de sus acreedores y aleja a potenciales inversionistas. En términos generales, las consecuencias previsibles y de mayor relevancia son dos: 1) se hará más difícil obtener nuevos financiamientos, debido a la pérdida de confianza y mayor percepción de riesgo de impago por parte de los inversionistas y acreedores; y, 2) se incrementará el costo de la deuda, ya que el Gobierno salvadoreño deberá pagar mayores rendimientos (tasas de interés) para que los inversionistas accedan a prestarles.

Luego de haber aplicado una serie de reformas estructurales en los año 90 que ayudaron a reducir las cargas regulatorias a las actividades productivas y el compromiso de reducir la corrupción. En consecuencia, ese conjunto de medidas adoptadas tuvo como consecuencia que El Salvador tuviera una calificación de grado de inversión. Sin embargo, en los últimos años el ambiente de negocios e institucional del país se ha deteriorado, lo cual se refleja en la confianza de los tenedores de la deuda de El Salvador.

La disminución de la confianza se puede percibir en el costo de la deuda, y puede observarse mediante el índice de percepción de riesgo país, Emerging Market Bonds Index (EMBI). El mismo mide la diferencia, en puntos porcentuales, entre el rendimiento o tasa de interés pagada por los instrumentos de deuda de una país respecto a los Bonos del Tesoro de Estados Unidos de una madurez similar. Desde finales del 2015, el EMBI de El Salvador ha superado significativamente al promedio de América Latina (Gráfica No. 6), en hasta más de dos puntos porcentuales. A pesar de que la diferencia entre El Salvador y la región se reducen en las últimas semanas, la misma sigue siendo alta.

 

 

En adición, aún se prevé posibilidades de impago por parte del Gobierno del Salvador. Según lo planteado por Fitch en un comunicado, el Gobierno ha adquirido cerca de la mitad del financiamiento que se estima que necesita para cumplir con las obligaciones de este año (US$601 millones de US$ 1,300 millones), debiendo realizar nuevos aportes por un monto superior a US$80 millones en octubre[13].

 

Conclusiones

Luego de la Gran Recesión de 2008, las estadísticas fiscales de El Salvador muestran que se han realizado esfuerzos para mejorar la situación fiscal del Gobierno. Sin embargo, a pesar de la mayor presión fiscal (ingresos fiscales como porcentaje del PIB), que ha permitido reducir los déficits como porcentaje del PIB, la deuda pública salvadoreña sigue creciendo y ha disminuido la confianza de los tenedores de deuda pública con respecto a años anteriores. El impago en abril de este año se suma al clima de incertidumbre y desconfianza sobre El Salvador, que se venía percibiendo desde finales del 2015.

La causa directa del impago fueron los desacuerdos políticos dentro del Congreso, ya que impidieron la aprobación oportunamente del financiamiento necesario. Sin embargo, las causas de fondo fueron: 1°) los niveles de gasto que ha mantenido El Salvador durante los últimos años, que han incrementado la necesidad de constante financiamiento para mantenerlos; y, el deterioro de las instituciones políticas a lo interno del sector público, lo que permitió la aprobación de un presupuesto que no contempló todos los gastos y financiamientos necesarios para finalizar el año 2017.

Los niveles de gasto público actuales implican que el gobierno salvadoreño tendrá que seguir endeudándose para solventarlos, no obstante el incremento de la presión fiscal de los últimos años. El principal problema es que esta es una práctica que se ha mantenido durante mucho tiempo y no es sostenible en el largo plazo.

Con un impago reciente y una ya deteriorada percepción de riesgo país, superior al promedio regional como muestra el EMBI, El Salvador deberá enviar señales de ajuste fiscal a los inversionistas, internacionales y nacionales. Esto ayudaría a mejorar la confianza de los inversionistas y la situación fiscal del país si los ajustes fiscales se mantienen en el largo plazo.

 


[1] Fitch Ratings. (10 de abril, 2017). Fitch Downgrades El Salvador's Long-Term Local Currency IDR to 'RD'. Recuperado de https://www.fitchratings.com/site/pr/1022000

[2] Fitch Ratings. (10 de abril, 2017). Fitch Downgrades El Salvador's Long-Term Local Currency IDR to 'RD'. Recuperado de https://www.fitchratings.com/site/pr/1022000

[3] Fitch Ratings. (3 de mayo, 2017). Fitch Upgrades El Salvador's Long-Term LC IDR to 'CCC'. Recuperado de https://www.fitchratings.com/site/pr/1023115

[4] Fitch Ratings. (28 de julio, 2017). Fitch Affirms El Salvador's 'CCC' Rating. Recuperado de https://www.fitchratings.com/site/pr/1027176

[5] Definido en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2014 del Fondo Monetario Internacional (FMI) como: “[…] abarca las unidades institucionales residentes que desempeñan funciones de gobierno como actividad principal. Este sector incluye a todas las unidades de gobierno y todas las unidades institucionales sin fines de lucro (ISFL) no de mercado controladas por unidades de gobierno”.

[6] Linares, V. (19 de enero de 2017). El presupuesto 2017 no resuelve problema fiscal. Recuperado de http://www.elsalvador.com/noticias/negocios/310876/el-presupuesto-2017-no-resuelve-problema-fiscal/

[7] Fitch Ratings. (10 de abril, 2017). Fitch Downgrades El Salvador's Long-Term Local Currency IDR to 'RD'. Recuperado de https://www.fitchratings.com/site/pr/1022000

[8] Fitch Ratings. (28 de julio, 2017). Fitch Affirms El Salvador's 'CCC' Rating. Recuperado de https://www.fitchratings.com/site/pr/1027176

[9] Linares, V. (19 de enero de 2017). El presupuesto 2017 no resuelve problema fiscal. Recuperado de http://www.elsalvador.com/noticias/negocios/310876/el-presupuesto-2017-no-resuelve-problema-fiscal/

[10] Serpas de Portillo, L. (2014). Sistema de pensiones salvadoreño: diagnóstico y opciones de solución a sus dilemas. Recuperado de http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/Sistema%20de%20pensiones%20salvadore%C3%B1o.pdf

[11] Serpas de Portillo, L. (2014). Sistema de pensiones salvadoreño: diagnóstico y opciones de solución a sus dilemas. Recuperado de http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/Sistema%20de%20pensiones%20salvadore%C3%B1o.pdf

[12] Serpas de Portillo, L. (2014). Sistema de pensiones salvadoreño: diagnóstico y opciones de solución a sus dilemas. Recuperado de http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/Sistema%20de%20pensiones%20salvadore%C3%B1o.pdf

[13] Fitch Ratings. (28 de julio, 2017). Fitch Affirms El Salvador's 'CCC' Rating. Recuperado de https://www.fitchratings.com/site/pr/1027176

 

Autores: 
Juan René Rojas Rodríguez
 
 

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