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Miércoles, 20 Septiembre 2017

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Inviabilidad del sistema de pensiones de reparto

Autor: Miguel Collado Di Franco 

Fecha: 20 de septiembre, 2016

 

Introducción

En la década de los años 1990 se produjo un proceso que incluyó propuestas, comisiones, vistas públicas y discusiones para reformar los componentes de la seguridad social. El proceso tuvo como resultado la promulgación de la Ley 87-01 sobre el Sistema Dominicano de Seguridad Social. Con esta legislación se creó un sistema de pensiones de capitalización individual cuyos fondos, propiedad de los trabajadores, serían manejados por empresas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).

El cambio que se produjo consistió en cambiar un esquema en el cual los trabajadores dominicanos disfrutaban de muy poca cobertura, de pensiones no garantizadas y que representaba un pasivo importante para el estado. En efecto, los trabajadores cubiertos por el Instituto Dominicano de Seguridad Social (IDSS) solo representaban el 18% de la fuerza laboral, y la deuda implícita del sistema de pensiones representaba el 22% del PIB al momento de que se produjo el cambio de sistema[1].

La decisión del momento, de cambiar el sistema de pensiones a uno de capitalización individual, fue la más inteligente. Actualmente, también sigue siendo la mejor opción. ¿Por qué? Porque la alternativa es el esquema de reparto, el sistema previo a la reforma; un sistema que no garantiza ingresos para los pensionados y que representa una alta carga fiscal en los países donde aún existe.

En la actualidad se discute la necesidad, luego de 15 años de promulgada la Ley 87-01, de evaluar el sistema actual de pensiones. Consideramos válida esa evaluación siempre y cuando se realice para que el sistema pueda proporcionar garantías de mejores pensiones a los trabajadores y sea un instrumento para que el ahorro pueda financiar emprendimientos productivos. Por tanto, debe realizarse un análisis integral que contemple elementos que inciden sobre el sistema, como las características el mercado laboral dominicano, el nivel y forma de financiamiento de las cuentas fiscales del país, los factores que inciden sobre la informalidad en el país y el funcionamiento del mercado de valores, entre otros.

Bajo este escenario, de mirar con detenimiento el desempeño del sistema de fondos de capitalización individual actual, consideramos oportuno recordar por qué los sistemas de reparto son inviables. Sobre todo cuando se toma en cuenta que toda agenda reformadora debe emprenderse con miras a mejorar el sistema actual, y nunca hacia el retroceso que implican los sistemas de reparto.

 

¿Cómo operan los sistemas de reparto?

 

Por su naturaleza, los fondos de reparto no tienen la capacidad de autofinanciarse, y ameritan ser cubiertos con las formas tradicionales de financiamiento público: impuestos, endeudamiento o, en última instancia, inflación.

¿Por qué son deficitarios los sistemas de reparto? Para contestar esta pregunta es imprescindible tener en cuenta que son los trabajadores activos quienes constituyen la base de los cotizantes del sistema. Con sus aportes al fondo común, se pagan los beneficios de los pensionados. Por lo tanto, el sistema solo se sostiene si el aporte de los empleados activos es mayor a las pensiones que reciben los pensionados.

Para mantener un sistema de reparto en equilibrio, el monto que aportan los trabajadores activos debe ser igual al monto total que perciben aquellas personas que han sido pensionadas.

En consecuencia, un incremento de los pensionados con relación al total de cotizantes es suficiente para romper el equilibrio financiero de cualquier sistema de pensiones de reparto. Es decir que, en el corto plazo, una disminución en el empleo formal puede desestabilizar un sistema de reparto. Sin embargo, es la tendencia demográfica la que determina la insostenibilidad de los sistemas de pensiones tradicionales en el largo plazo.

Con el incremento en el ingreso per cápita de la humanidad y los avances de las ciencias, se ha producido un aumento en la expectativa de vida a nivel global. El envejecimiento de la población ha estado determinado por mayor esperanza de vida fruto del progreso en diferentes tecnologías, entre ellas de la producción de alimentos y otras relacionadas con la medicina. En adición, el desarrollo económico ha estado acompañado de una disminución en la tasa de natalidad. Por lo tanto, cada vez hay más pensionados viviendo por más tiempo, y menos trabajadores contribuyendo a la jubilación de los primeros, en términos proporcionales.

A lo anterior se añade el carácter público de los fondos de pensiones tradicionales, y el manejo político con que suelen ser administrados. Como los aportes van a un fondo común, el número de pensiones puede crecer sin guardar proporción con los aportes. Si los gobiernos otorgan mayores pensiones e incrementan el número de jubilados, se agrava el desequilibrio financiero.

Ante la falta de simetría entre lo que ingresa al fondo y lo que sale como pago a los pensionados, es posible proyectar la insostenibilidad de esos sistemas, aún en las economías más desarrolladas.

 

Las tendencias demográficas hacen insostenibles los sistemas de reparto

El informe Perspectivas de la Población Mundial 2015 (World Population Prospect: The 2015 Revision), elaborado por Naciones Unidas, muestra importantes estadísticas que evidencian la imposibilidad de sostener los sistemas de reparto en el tiempo.

Como se puede apreciar en la Gráfica No. 1, la esperanza de vida al nacer lleva una tendencia constante a crecer, y las proyecciones a nivel mundial así lo indican.

 

Gráfica No.  1

 

Al aumento en la esperanza de vida al nacer le acompaña otra tendencia que ha caracterizado al desarrollo demográfico de las últimas décadas: la disminución en la tasa total de fertilidad. En consecuencia, la pirámide poblacional[2] tiende a disminuir en su base, por lo que se reduce la cantidad de personas que pueden sostener a los pensionados en los sistemas de reparto.

Tal como muestra la Gráfica No. 2, las proyecciones de las Naciones Unidas indican que la cantidad de niños por mujer continuará disminuyendo a nivel mundial. Esas mismas estadísticas indican que el ritmo al que decrecerá la tasa total de fertilidad de República Dominicana será superior al promedio mundial.

 

Gráfica No.  2

 

La relación de dependencia es un indicador que mide la cantidad de personas que potencialmente podrían sostener a quienes están inactivos, normalmente comprendidos como las personas con 65 año y más. En el caso de las personas mayores de 65 años, el número de individuos entre 15 y 64 años que potencialmente podrían sostenerles ha ido reduciéndose en las últimas décadas, y se estima que dicha tendencia continúe. Para República Dominicana, mientras en 1980 habían 18 personas por cada persona de 65 o más años, la Gráfica No. 3 muestra que en la actualidad se estima que sean 9 en total, o la mitad.

 

Gráfica No.  3

 

Es necesario aclarar que la relación de dependencia potencial es una estadística que indica una condición teórica. Se trata de personas que “teóricamente” podrían  estar trabajando para poder sustentar a quienes no lo están haciendo. Por consiguiente, hay que tener en cuenta que la situación es peor cuando se considera la realidad. Primero, no todas las personas de 15 a 64 años trabajan. Segundo, aún si trabajaran, una proporción importante de los ocupados se encuentran en la informalidad. De acuerdo a las estimaciones de CREES, alrededor del 59% de quienes tienen un empleo en el país no cotizan por encontrarse laborando en la informalidad.

En la medida en que hay menos personas para sostener a los envejecientes, se observa que estos últimos viven más. En efecto, la expectativa de vida de personas mayores de 65 años ha ido en aumento y se espera que, con los avances en tecnologías médicas, esta tendencia continúe en aumento.

 

Gráfica No.  4

 

Ese incremento en la esperanza de vida se refleja en la proporción de personas mayores de 65 años dentro de la población total. En los últimos 30 años, la participación de personas mayores de 65 años se ha duplicado dentro de la población dominicana. Esta es una tendencia mundial que, junto con la disminución en la tasa total de fertilidad, continuará incidiendo sobre la sostenibilidad de los sistemas de reparto en todo el mundo.

 

Efecto de las tendencias demográficas en los sistemas de reparto

 

Aquellas economías que aún mantienen sistemas de reparto están teniendo que adoptar medidas para tratar de evitar las consecuencias de una población que vive más y que cada vez cuenta con una proporción menor de jóvenes para pagar por las pensiones de los retirados.

Un informe de la OECD sobre pensiones, Pensions at a Glance 2015[3], describe la situación por la que están pasando los sistemas de pensiones de reparto en las economías más grandes del mundo. El documento describe algunas de las medidas que han tenido que ser adoptadas en diferentes países para tratar de mantener la sostenibilidad de estos esquemas previsionales.

 

Las principales modificaciones a los sistemas de pensiones de reparto se concentran en:

·      Incremento de la edad de retiro. Cada vez más países han incrementado la edad de retiro, muchas veces por encima de los 65 años.

·      Congelamiento de la indexación de los beneficios. La mayoría de los gobiernos están buscando la forma de que los beneficios a los pensionados no aumenten debido a la disminución en la relación contribuciones/gastos en pensiones. Como era de esperarse, están aumentando los pensionados en la medida en que disminuyen las cotizaciones para pagar sus pensiones.

·      Aumento de los impuestos y contribuciones para generar mayores ingresos. Las modalidades incluyen mayor tasa impositiva sobre los ingresos actuales por pensiones, mayores contribuciones (sin que esto represente beneficios adicionales para los jubilados) y menores deducciones impositivas por concepto de contribuciones. Es decir, mantener los esquemas actuales resulta más costoso que antes para quienes aportan y para los mismos jubilados.

 

Es muy importante resaltar que estas medidas afectan a quienes debieran ser los beneficiarios de las pensiones, a los trabajadores. En el caso del congelamiento de la indexación de las pensiones y del aumento en la edad de retiro, el efecto resulta obvio. Sin embargo, aún si se incrementan las contribuciones, en última instancia es sobre el trabajador sobre quien recae el costo. Si el incremento en las contribuciones grava a los empleadores, estos dispondrán, en promedio, de menores ingresos para emplear más personas y para poder pagarles mayores salarios. En todos los escenarios, los trabajadores son perjudicados antes o durante su retiro.

En resumen, aún en los países donde los sistemas de fondos de pensiones disponen de más fondos para los trabajadores, se están aplicando medidas que van en perjuicio de estos últimos. Estas políticas se implementan con el fin de dilatar el deterioro de los sistemas de pensiones de reparto, pero las proyecciones demográficas indican que estos esquemas son insostenibles en el mediano y largo plazo.

 

Conclusión

Los sistemas de reparto enfrentan un problema imposible de solucionar: los pensionados aumentan en todo el mundo y cada vez hay menos personas que puedan pagarles las pensiones. Es algo natural y previsible, en la medida en que progresan las sociedades, las personas tienden a vivir más. Lo anterior se combina con las menores tasas de natalidad a nivel mundial, otro fenómeno vinculado al progreso material.

Mantener los sistemas de pensiones basados en el reparto, por tanto, es cada vez más costoso. Lo es para los trabajadores, directa o indirectamente. Los trabajadores son penalizados con menores pensiones, mayores edades de retiro y mayores impuestos.

Luego de 15 años de la Ley 87-01, el esquema de capitalización individual que resultó de las negociaciones entre miembros de la sociedad civil y del gobierno, los resultados y sus perspectivas pueden ser evaluadas. El sistema puede ser evaluado para que funcione mejor, sobre todo si el análisis es enfocado de forma integral y toca reformas estructurales pendientes en el país. Sin embargo, lo que no debe hacerse es pensar en modificar el sistema actual asumiendo que las características de los sistemas de reparto benefician a los trabajadores. Quienes así lo puedan pensar, en cualquier país, no se han detenido a analizar por qué los sistemas de reparto están quebrados, y en por qué representan un retroceso para los trabajadores del mundo.

 

 

 

 


[1] Ver: Palacios, Robert J. (2003). Pension Reform in the Dominican Republic. Banco Mundial. Washington, D.C., Estados Unidos. Recuperado el 3 de Noviembre de 2015 de http://goo.gl/Guf1pW, y Palacios, R. y Palarle-Miralles, M. (2000). International Paterns of Pension Provision. Social Protection Discussion Paper Series No. 0009, Social Protection Unit, Human Development Network, Banco Mundial. Washington, D.C, Estados Unidos. Recuperado el 11 de Enero de 2016 de https://goo.gl/JfV7lX

[2] Una pirámide poblacional es la representación gráfica de la población de un país o del mundo según los grupos de edades de las personas y su sexo. En general, esta gráfica toma un forma muy parecida a una pirámide o triangulo, debido a que en su base se encuentran las personas de menor edad y en su punta las de mayor edad.

[3] OECD. (2015). Pensions at a Glance 2015: OECD and G20 indicators. OECD Publishing, Paris, Francia. Recuperado el 14 de diciembre de 2015 de http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2015-en.

 

Autores: 
Miguel Collado Di Franco
 
 

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