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Miércoles, 20 Septiembre 2017

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Los cuatro pecados capitales que afectan al sistema de pensiones dominicano

Autor: Ernesto Selman
 
Fecha: 23 de agosto del 2017

 

Antecedentes

El antiguo sistema pensiones liderado por el Instituto Dominicano del Seguro Social (IDSS) fue un sistema fracasado porque se hizo evidente que tenía poca cobertura y el costo era muy elevado. Con obligaciones financieras del gobierno de 55% del Producto Interno Bruto (PIB) para cubrir 30% de la fuerza de trabajo, es obvio que el antiguo sistema de reparto era insostenible[1]. Los sistemas de reparto también son inviables en otros países del mundo (incluyendo economías avanzadas) porque la realidad demográfica actual nos indica que el ser humano vive más años, la tasa de natalidad es menor y, por consiguiente, existen menos trabajadores que aportan al sistema para subsidiar las pensiones de los envejecientes[2].

A inicios del milenio se adoptó la Ley 87-01 sobre Seguridad Social que incluye un componente de pensiones para sustituir el sistema antiguo.  El nuevo sistema de pensiones se fundamenta en crear cuentas individuales de los trabajadores para que ahorren recursos para su retiro.  En el sistema dominicano, los ahorros obligatorios los aportan los empleadores (71.2%) y los trabajadores (28.8%), los cuales sólo pueden ser utilizados luego de 30 años cotizando y al cumplir los 60 años de edad. La idea de un sistema de capitalización individual es que los ahorros previsionales generen una rentabilidad en el tiempo que beneficiará a los trabajadores en el futuro. Esa rentabilidad debería provenir de inversiones en proyectos y empresas productivas, generadoras de empleo y riquezas en la economía.

 

¿Cuál es la situación actual?

Luego de catorce años de vida del sistema de pensiones de capitalización individual en la República Dominicana, se estima que todavía no se han alcanzado las metas trazadas en cuanto a cobertura y expectativas de pensiones en el futuro. En distintos estamentos se ha debatido y señalado como el problema principal la comisión variable que reciben las administradoras de fondos de pensiones (AFPs) en base a la rentabilidad de los ahorros de los trabajadores por encima de la tasa de interés pasiva promedio ponderado del sistema financiero. Es cierto que este es un tema que debe debatirse y, definitivamente, hay que modificarlo. Sin embargo, es un tema que debe abordarse dentro de un conjunto de reformas para mejorar el sistema como tal.

 

 

Como vemos en la Gráfica No. 1, cada vez más dominicanos se encuentran afiliados al sistema de pensiones. Sin embargo, los cotizantes, que son los que se mantienen realizando aportes para financiar sus pensiones, representan menos de la mitad de los  trabajadores afiliados. Aunque los afiliados al sistema de pensiones dominicano representan el 63.7% de la Población Económicamente Activa (PEA), el ideal de universalidad es limitado cuando solo el 30.6% de la PEA está cotizando o ahorrando para sus pensiones en el futuro.

Sin una economía sana en sus fundamentos, un sistema de pensiones de capitalización individual no puede alcanzar los objetivos de cubrir la mayor cantidad de trabajadores ni traducir el ahorro de los trabajadores a inversiones productivas que puedan pagar pensiones aceptables en el futuro. Las condiciones generales de la economía juegan un papel tan importante como las leyes y reglas que rigen un sistema de capitalización individual. En este sentido, los niveles de empleo, formalidad laboral y niveles salariales, entre otros elementos, condicionan el desempeño de un sistema previsional como el dominicano. Igual de importante es la capacidad de una economía de contar con los mecanismos y el clima de negocios propicios para traducir el ahorro a inversiones que generen empleo y riquezas.

 

 

Un trabajador típico que labora y cotiza en el sistema de pensiones 55% de su vida productiva (similar a lo que ocurre en la actualidad) obtendría una pensión muy baja como porcentaje de su último salario (23.1%), según se puede apreciar en la Gráfica No. 2, más arriba. La tasa de reemplazo de su salario por una pensión sería todavía muy baja para un trabajador típico (37.7%), aún si cotiza o ahorra el 90% de su vida productiva. Por consiguiente,  se hace necesario hacer una revisión del sistema de pensiones dominicano y los factores que están incidiendo en su desempeño.

Sabiendo que los sistemas de pensiones de reparto son insostenibles por la realidad demográfica que vive la humanidad, lo que debe quedar en el debate público es cómo mejorar el sistema actual. Los objetivos deben concentrarse en: 1. Cubrir la mayor cantidad de trabajadores; y, 2. Traducir los ahorros a inversiones productivas de forma que puedan generar rentabilidad a los fondos de los trabajadores y pagar pensiones aceptables en el futuro. Pero, ¿cuáles son los principales problemas que afectan la cobertura del sistema previsional y las futuras pensiones de los trabajadores?

 

Los cuatro pecados capitales

La realidad es que los problemas principales que enfrentan los trabajadores para acceder al sistema de pensiones y garantizar una pensión aceptable están relacionadas con las condiciones general de la economía. Y estas condiciones son el resultado de políticas públicas que inciden directa e indirectamente en las actividades económicas.  

 

Problema  #1: Alto nivel de desempleo

Históricamente, la República Dominicana se ha caracterizado por tener un desempleo estructural elevado. Muchas son las estadísticas que se publican y promueven como mejoría del empleo: se hace alarde del desempleo abierto, sin tomar en cuenta otros factores que reflejan un mercado laboral débil. En las estadísticas oficiales que publica el Banco Central de la República Dominicana (BCRD) se recogen todos estos factores, pero poca atención se pone a estos factores. El mejor indicador del nivel de desempleo laboral lo recoge un indicador que se publican en las estadísticas oficiales que recogen tres factores principales: 1. Desempleo; 2. Subempleo; y, 3. Desalentados.

Desempleo abierto: Según las estadísticas oficiales, existen 271,915 dominicanos desocupados o sin empleo en la República Dominicana, lo que refleja la tasa de desocupación del 5.9% que difunde el BCRD. Sin embargo, este es un indicador insuficiente para conocer la realidad del desempleo laboral en la economía dominicana.

Subempleo: El subempleo o subocupación es un indicador que recoge la cantidad de trabajadores que están trabajando, pero que desean laborar más cantidad de horas y no consiguen trabajo para llenar sus expectativas de ingresos. Según las estadísticas oficiales, existen 259,480 trabajadores en esta condición de desempleo forzado, lo que se traduce en una tasa de subocupación de 5.6% de la Fuerza de Trabajo o Población Económicamente Activa (PEA). Este desempleo forzado debe entrar en una medición más amplia de desempleo que divulgan los organismos oficiales.

Desalentados: Los desalentados son aquellas personas que están dispuestas a trabajar, pero no encuentran posiciones o puestos de trabajo para generar algún ingreso. Las estadísticas incluyen aquellas personas que buscaron empleo y que están disponibles para asumir un puesto de trabajo. Según las estadísticas oficiales en la economía dominicana existen 389,109 personas desalentadas, lo que debe tomarse en cuenta a la hora de brindar una medición mas amplia del desempleo. La tasa de la Fuerza de Trabajo Potencial o “desalentados” es de 7.8% de la PEA, lo que refleja debilidad en el mercado laboral del lado de la demanda para generar empleos suficientes.

 

 

Una medición amplia del desempleo en la economía dominicana nos indica, entonces, que el 18.4% de la Fuerza de Trabajo no tiene empleo, quisiera trabajar más o está disponible para trabajar y no encuentra dónde. Es decir, no hay puestos de trabajo para satisfacer las necesidades de trabajadores actuales y potenciales para generar ingresos adicionales. Si bien las estadísticas muestran una reducción en este indicador más amplio del desempleo, la informalidad laboral ha aumentado, como veremos mas adelante. En todo caso, las estadísticas muestran altos niveles de desempleo estructural en los años de vida del nuevo sistema de pensiones.

Las condiciones generales de la economía dominicana mantienen un alto nivel de desempleo. De nuevo, esto es el resultado de políticas públicas que fallan en crear un clima de negocios propicio para generar más y mejores empleos. Un sistema de pensiones de capitalización individual con altos niveles de desempleo no alcanzará los resultados esperados. El nivel de desempleo limita la cobertura del sistema y no permite que los trabajadores puedan generar ingresos y ahorros para sus pensiones futuras.

 

Problema  #2: Alta informalidad laboral

La informalidad laboral es un factor omnipresente en la economía dominicana, cuando observamos que un 58.9% de los que tienen empleo se desenvuelven en la informalidad. Según la metodología de las encuestas del mercado laboral del BCRD, la Informalidad Total incluye al total de los trabajadores en la informalidad pura y dura, servicio doméstico informal, asalariados informales empleados por empresas en la formalidad y trabajadores familiares no remunerados.  Como el alto nivel de desempleo, la elevada informalidad laboral en la República Dominicana se debe a políticas públicas que penalizan o hacen más costoso el empleo formal.

Entre los principales elementos que promueven la informalidad podemos mencionar: 1. Un sistema tributario complejo, con altas tasas impositivas que incentivan la evasión y la elusión; y, 2. Un Código Laboral que impone altos costos para las empresas, fuera de los salarios que se pagan a los trabajadores. Sin embargo, existen otros elementos importantes que hacen que la informalidad esté presente en distintos ámbitos de la economía dominicana. De nuevo, las políticas públicas están distorsionando la forma cómo se relacionan los consumidores, emprendedores, trabajadores y otros agentes económicos.

 

 

Un sistema de pensiones de capitalización individual en un ambiente de alta informalidad laboral implica que los resultados esperados en cuanto a cobertura será muy limitado porque una alta proporción de los trabajadores no están cotizando en sus cuentas de ahorros para las pensiones. La elevada informalidad hace, además, que muchos trabajadores se vean forzados a entrar y salir del mercado formal, lo que se traduce en interrupciones de los aportes que se hacen en sus cuentas individuales.

En síntesis, la informalidad laboral limita la cobertura del sistema de pensiones y las pensiones futuras que puedan generarse porque el tiempo de cotización en las cuentas de los trabajadores es limitado. Mientras exista un alto nivel de informalidad del empleo, los resultados del sistema de pensiones no serán los esperados. Repetimos que las condiciones generales de la economía creadas por políticas públicas distorsionantes penalizan a los trabajadores, la generación de ingresos y sus expectativas de recibir una pensión aceptable.

 

Problema #3: Bajos niveles salariales

Los niveles de ingresos en la República Dominicana son relativamente bajos para alcanzar estándares de vida de mejor calidad. Esto tiene un incidencia directa en las pensiones futuras que pueden acceder los trabajadores bajo un sistema de pensiones de capitalización individual. De nuevo, las condiciones generales de la economía dominicana que crean las políticas públicas afectan los niveles de productividad de los trabajadores. En específico, los niveles de educación y formación de los trabajadores implican que éstos no podrán agregar valor suficiente en las empresas para una alta remuneración. Si esto se combina con un ambiente de negocios que no genera inversiones suficientes que pueda reducir el desempleo, es difícil que los ingresos de los trabajadores aumenten.

 

 

Como se observa en la gráfica, el ingreso promedio por cada dominicano es aproximadamente la mitad del promedio en América Latina. La capacidad de ahorro de los trabajadores en sus cuentas de ahorros previsionales se limitan por los bajos niveles salariales de los trabajadores. Las empresas radicadas en República Dominicana están asumiendo una alta estructura de costos. La alta estructura de costos se reflejan en diferentes ámbitos, como se resalta en el cuadro a continuación.

Tabla No. 1

La estructura de costo elevada es el resultado de políticas públicas que están distorsionando la actividad económica en la República Dominicana. Esto hace que las empresas pierdan capacidad de competir en el exterior, pero también pierden capacidad de competir internamente con las importaciones. Junto a una pesada estructura de costos de transacción y producción, que son inevitables asumir, el alto nivel de desempleo, elevados niveles de informalidad laboral y baja productividad laboral hacen que las empresas se vean forzadas a ajustar los costos de producción a través de los salarios.

La estrategia sería, entonces, aplicar políticas públicas que puedan reducir los costos de vivir y hacer negocios en el país. Además, es crítico promover una verdadera revolución educativa que vaya mejorando la productividad de los trabajadores. La reducción de barreras a la inversión también es crítico para generar mayor demanda de trabajadores.

 

Problema #4: Concentración de ahorro previsional de los trabajadores

Luego de catorce años de inicio del sistema de pensiones de capitalización individual, todavía no se ha desarrollado un mercado de capitales que promueva la emisión de acciones por parte de las empresas radicadas en la República Dominicana. El mercado de bonos de empresas privadas todavía es incipiente y sólo algunos emisores hacen uso de los mecanismos del mercado de valores para asumir deuda. Casi tres cuartas partes de los ahorros de los trabajadores están colocados en títulos del Estado: 45.2% en títulos de deuda o bonos del BCRD y otro 27.9% en bonos de Hacienda.

A junio de este año, entonces, el 73.1% de los fondos provenientes del ahorro previsional estaban colocados en títulos de deuda emitido por el Estado dominicano. A esa misma fecha, el 22.3% de los fondos de pensiones estaba colocado en intermediarios financieros, principalmente en certificados de depósitos; parte de esos recursos se colocan, a su vez, en títulos de deuda del BCRD y Hacienda. Directa e indirectamente, es posible que el 85% de los ahorros de los trabajadores estén colocados en títulos de deuda del Estado dominicano. Sólo un 4.2% está colocado en títulos emitidos por empresas; el resto en fondos de inversiones (0.3%) y organismos multilaterales (0.1%).

 

 

La primera pregunta que surge es ¿por qué están tan concentrados los fondos previsionales de los trabajadores en títulos del Estado? Muy sencillo: tanto el BCRD como el gobierno central han estado asumiendo déficit año tras año desde principios del milenio. Los fondos de pensiones son recursos frescos que se acumulan todos los meses y se han convertido en presa fácil para financiar los déficit fiscales y cuasi-fiscales. El hecho que estos recursos de los trabajadores estén disponibles han creado un incentivo perverso en los distintos gobiernos de no crear las condiciones para que el mercado de valores se amplíe y surjan emisores privados[3].

 

 

Un flujo permanente del ahorro privado al sector público crea un desvío de los recursos disponibles en la economía que, en principio, estaban destinados a la inversión privada productiva. Pero los recursos colocados en títulos del BCRD sólo sirven para desmonetizar el dinero inorgánico que se imprime todos los años para pagar por los intereses de la deuda del organismo emisor de dinero.  Por otro lado, la mayor parte de los ahorros de los trabajadores son captados por el Ministerio de Hacienda para cubrir gasto corriente que no fue cubierto con los ingresos fiscales y para servir la deuda pública, incluyendo intereses.

La concentración de los fondos de pensiones en títulos de deuda pública implica que los pagos la rentabilidad y repago de capital dependen de, básicamente, dos emisores y esto presenta un riesgo importante para el futuro de las pensiones. Por otro lado, mas del 90% de los fondos de pensiones están colocados en una sola moneda, el peso dominicano, que también es un riesgo a tomar en cuenta. Cualquier falla en el gobierno y el BCRD de mantener la estabilidad macroeconómica podría implicar una disminución importante en el valor real de los ahorros de los trabajadores.

 

Conclusión

Desde principios del milenio, la República Dominicana cuenta con un sistema de pensiones de capitalización individual que imitarán muchos países en el mundo con sistemas de reparto que son insostenibles. Luego de catorce años de adoptado el nuevo sistema, está claro que sus perspectivas no son halagüeñas porque no está cumpliendo con cubrir la mayor cantidad de trabajadores y las pensiones que recibirían los trabajadores en el futuro no son aceptables.  Por esto, se hace necesario una revisión de las reglas y el marco jurídico del sistema, pero además el ambiente económico en el cual se desenvuelve.

Fundamentos económicos sólidos son imprescindibles para que un sistema de pensiones de capitalización individual funcione bien y rinda frutos al final de la vida productiva de los trabajadores. Las condiciones económicas actuales han generado cuatro problemas fundamentales que penalizan el funcionamiento del sistema de pensiones dominicano y los resultados esperados. Con altos niveles de desempleo e informalidad, la cobertura del sistema previsional se hace limitada, por lo que no se podría alcanzar el ideal de universalidad.  Por otro lado, los bajos niveles salariales en la República Dominicana no permiten que los trabajadores puedan generar ingresos suficientes para alcanzar un alto estándar de vida, pero tampoco ahorros suficientes para el momento de su retiro.

Por otro lado, los requerimientos permanentes de emitir nueva deuda de los distintos gobiernos y el banco central impiden que se adopten las medidas para que otros emisores de títulos participen en el mercado. De esta forma, el grueso de los fondos ahorrados para las pensiones de los trabajadores se encuentran colocados en títulos del gobierno dominicano y del BCRD.  Hasta tanto no haya un saneamiento de las finanzas públicas (incluyendo el BCRD), reglas fiscales que se respeten y una reforma integral al código tributario será difícil  que cambie la concentración en títulos del Estado. Como se ha argumentado, son las políticas públicas en general que están generando estos cuatro factores que afecta el sistema de pensiones dominicano.

El debate público alrededor de este tema debe enfocarse en cómo mejorar las reglas que rigen el sistema de pensiones para asegurarse pensiones aceptables en el futuro, pero igual de importante son las políticas públicas que afectan las condiciones generales de la economía dominicana. El Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES) ha finalizado un estudio que incluye propuestas de reformas específicas a los estatutos que rigen al sistema de pensiones, pero también incluye un conjunto de reformas institucionales, jurídicas y económicas que deben mejorar las condiciones general de la economía dominicana. Los trabajadores merecen saber que podrán contar con ingresos aceptables al final de sus vidas productivas.

 


[1] Un sistema de pensiones de reparto es aquel por medio del cual los gobiernos cobran impuestos, generalmente  especializados para la seguridad social, para pagar (o repartir) las pensiones a los retirados en ese momento. Existe, entonces, un subsidio cruzado intergeneracional por medio del cual los jóvenes en edad productiva cubren o subsidian las pensiones de los retirados. Para un análisis más detallado del sistema de reparto en la República Dominicana ver: Rojas, Juan. (2016) Antes de la capitalización individual

[2] Para un análisis más detallado de la insostenibilidad de sistemas de reparto ver: Collado Di Franco, Miguel. (2016). Inviabilidad del sistema de pensiones de reparto.

[3] Todavía no se han emitido algunos de los reglamentos de la Ley de Mercado de Valores original y ya se plantea una modificación a esta ley.

 

Autores: 
Ernesto Selman
 
 

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