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Martes, 21 Noviembre 2017

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Recomendaciones del FMI: más vale tarde que nunca

Autor: Ernesto Selman 

Fecha: 16 de febrero del 2017 

 

Introducción

El personal técnico del Fondo Monetario Internacional (FMI) concluyó su visita a la República Dominicana para sostener conversaciones con relación a la Consulta del Artículo IV del Convenio Constitutivo de ese organismo internacional.  El 13 de febrero pasado, emitió el comunicado que se acostumbra luego de este tipo de visitas. Debido a  la relevancia del comunicado en estos momentos de la vida económica dominicana y el cambio en las recomendaciones de políticas públicas de los técnicos del FMI, hemos considerado necesario hacer un análisis del comunicado.

De antemano, sabemos que el FMI ha sido contradictorio en las recomendaciones de políticas públicas, dado que fue bajo su sombrilla y auspicio que el Estado dominicano se endeudó a raíz de la crisis financiera internacional.  En ese sentido, la intervención del FMI pronunció las tendencias de la política fiscal hacia mayor gasto público financiado con deuda y una política monetaria centrada en el tipo de cambio nominal, utilizando deuda interna y externa para influir en el precio del dólar estadounidense.  Mientras antes sirvió como promotor del endeudamiento público, ahora el FMI reconoce riesgos y hace recomendaciones de política económica que van en la dirección correcta.

 

Sobre el estado de la economía y el crecimiento

En su lenguaje diplomático, el FMI resalta que la economía dominicana ha estado operando por encima de su crecimiento potencial, pero indica que en lo adelante el crecimiento será menor en la medida que las condiciones de financiamiento externas e internas se tornen más restrictivas.  De esta forma, el FMI inicia su análisis advirtiendo que las tasas de interés internacionales y locales se incrementarán, lo que hace más difícil el manejo financiero de un Estado dependiente del endeudamiento permanente para cubrir sus gastos. En ese sentido, llama mucho la atención que el FMI apunte que la demanda interna y una fuerte inversión seguirán impulsando el crecimiento, aunque señala que el mayor crecimiento potencial de los Estados Unidos de América (EEUU) sería beneficioso.

Cuando se refiere a la inflación, el FMI señala que “los shocks positivos de oferta han contenido las presiones inflacionarias”, refiriéndose a la reducción de los precios del petróleo desde mediados de 2014.  También atribuye a este factor una mejoría en la posición externa, dado que menores precios del petróleo implicaron menores pagos al exterior en divisas.  Sin embargo, advierte que incrementos reciente de los precios de los combustibles implicarán un aumento de la inflación y mayores pagos al exterior, por lo que señala otro riesgo que las autoridades deben tomar en cuenta. A pesar de ello, entendemos que el riesgo de un incremento de los precios del petróleo son limitados por distintos motivos que argumentamos en este trabajo. En todo caso, el FMI hace advertencias en el inicio del comunicado que podrían afectar el desempeño económico de la República Dominicana.

 

Sobre los riesgos externos

Los riesgos externos tienen la particularidad que no se pueden controlar ni influenciar por agentes económicos internos, como el gobierno, banco central, empresas privadas y/o individuos.  Son factores exógenos que se imponen y, para una economía pequeña que depende del exterior para el comercio (importaciones y exportaciones) y la inversión, le afecta con mayor severidad; ya sea positivo o negativo. Una de las conclusiones que se infieren del comunicado es que mientras las condiciones externas antes eran favorables, ahora se empiezan a tornar más retadoras.  En este sentido, el personal técnico del FMI advierte de varios factores que introducirán mayores riesgos, como son: 1. Incertidumbre de la política comercial de EEUU; 2. Perspectivas de los precios del petróleo; 3. Tasas de interés mundiales más elevadas; y, 4. Apreciación del dólar.  El personal técnico sólo menciona esos factores sin detalles, siendo esta parte la más breve del comunicado.

Sobre el primer punto, no parece que la Administración Trump buscará renegociar el DR-CAFTA, dado que es un bloque de países pequeños, al tiempo que brinda un marco legal e institucional mejor que lo que habría sin este tratado, lo que beneficia a EEUU.  Sobre el segundo punto, no creemos que los precios del petróleo se incrementarán más allá de lo que se ha visto en 2017 y parecería que los precios pudieran moderarse en el transcurso del año. Sobre los tipos de interés mundiales, cuando un gobierno depende del financiamiento externo para cubrir la mayor parte de un déficit fiscal estructural y las tasas de interés se incrementan, el manejo financiero del gobierno se hace más difícil.  Sobre el último punto, la apreciación del dólar ha estado incentivando el flujo de capitales de los mercados emergentes hacia EEUU, lo que  ha puesto presión sobre los tipos de cambio en esos países.  Parecería que el dólar se mantendrá fuerte hacia futuro y ello supone presiones al tipo de cambio local.

 

Sobre la política fiscal

En el comunicado se advierte que ante los mayores riesgos a que se expone la economía dominicana “es necesario reforzar de manera decidida la posición fiscal para mantener la sostenibilidad”.  Aún tratando de introducir un lenguaje diplomático en algunas frases, las recomendaciones sobre política fiscal son las más específicas; el tema fiscal es el de mayor relevancia y por eso los técnicos le dedican una cuarta parte del comunicado.  Para ellos, “los elevados déficit proyectados para el sector público consolidado generarán presiones vinculadas con la sostenibilidad y viabilidad de la deuda, especialmente en vista de las condiciones financieras mundiales”.  Por consiguiente, indican que “se requerirá un importante ajuste fiscal para garantizar la sostenibilidad de la deuda”.

Los técnicos del FMI abordan la consolidación fiscal del lado de los ingresos y del gasto público, lo que correspondería a una reforma fiscal integral.  Por un lado, se advierte que deberá aplicarse una “exhaustiva reforma que amplíe la estrecha base tributaria, simplifique el sistema impositivo y lo haga más equitativo”.  De esta forma, se reconoce que el sistema dominicano está penalizando y distorsionando las actividades económicas, al tiempo que no es efectivo para generar ingresos al gobierno.  Por otro lado, se indica que esas medidas deberán ser acompañadas de “reformas para abordar el costo fiscal del sector eléctrico y elevar la eficiencia del gasto público”.  Se infiere, entonces, que deberán aplicarse reformas estructurales en el sector eléctrico, principalmente en el segmento de la distribución porque es donde se generan las pérdidas; éstas son las que generan el costo fiscal, dado los subsidios que se destinan a las empresas distribuidoras de electricidad.  Los técnicos sólo mencionan la eficiencia del gasto público, sin se específico en el tema.

Para anclar la política fiscal y garantizar la sostenibilidad en el mediano plazo, los técnicos del organismo internacional van más lejos y proponen una regla fiscal centrada en un coeficiente de deuda/PIB; los técnicos resaltan la importancia de “objetivos de responsabilidad fiscal” y “fortalecimiento de la disciplina fiscal”.   De esta forma, el FMI hace un llamado importante a los hacedores de políticas públicas sobre la senda incierta que lleva la política fiscal, los riesgos que acarrea y las medidas que habrían que tomar.

 

Sobre la política monetaria 

Con guantes de seda y un lenguaje políticamente correcto, los técnicos del FMI buscan apoyar las iniciativas del Banco Central de la República Dominicana (BCRD) pero se contradicen y dejan de mencionar temas críticos para el ente emisor de dinero.  Por un lado, exaltan el sesgo restrictivo de la política monetaria y las “intervenciones" cambiarias circunscritas a suavizar la volatilidad excesiva, dadas las condiciones financieras internacionales.  Sin embargo, resalta que “es preciso seguir avanzando hacia un marco de tipo de cambio mas flexible”, lo que sale a relucir en las recomendaciones del FMI desde el 2004 a la fecha. 

Mientras el FMI resalta el incremento de las reservas internacionales, no menciona que las mismas no se han acumulado a partir de ahorro público o una mejora sustancial en el flujo de divisas hacia el país por mayores inversiones y/o exportaciones; éstas serían las formas saludables de acumular reservas internacionales.  Los técnicos del FMI no mencionan la débil posición patrimonial del BCRD por la creciente deuda del ente emisor, tampoco menciona el costo anual de esa deuda, ni las dificultades que todo ello implica para aplicar una política monetaria sana.  Finalmente, el FMI no menciona el tema más crítico para el BCRD, relacionado con su proceso de recapitalización y la coordinación de la política fiscal y la política monetaria, contemplados en la Ley No. 167-07.  Mientras este es un tema que ha salido del debate público, los hacedores de políticas públicas deben tener en cuenta que es parte del problema fiscal y debe abordarse en su conjunto.

 

Sobre el sistema bancario

Los técnicos del FMI resaltan los indicadores del sistema bancario, indicando que siguen siendo sólidos.  En adición, apoyan las iniciativas de las autoridades monetarias para “encarar las deficiencias de regulación y supervisión de las entidades no bancarias”. Regular y supervisar las cooperativas y otras entidades que hoy no se rigen por el Código Monetario y Financiero podría ser deseable.  Sin embargo, episodios recientes de fraudes y quiebras de pequeños bancos regulados y otras entidades fuera del radar de los reguladores indica que hay áreas de mejoría que deben ser abordadas. 

Las recomendaciones del FMI en este aspecto se concentra en la adopción de ciertas iniciativas internacionales, “fortalecer el marco macroprudencial impulsando la capacidad de supervisar y abordar riesgos sistémicos reforzando la capacidad de realizar pruebas de tensión (stress tests) y elaborando informes de estabilidad financiera”.  Según un estudio del propio FMI, la débil posición financiera del sector público podría afectar el sistema bancario en episodios de estrés económico, dada la alta presencia de títulos de deuda pública en los balances generales de intermediarios financieros.  Este es un tema a considerar en el mediano plazo y donde la política fiscal también tiene incidencia.

 

Sobre reformas estructurales

Los técnicos del FMI hacen un llamado importante a adoptar un conjunto de cambios fundamentales en ciertos aspectos de la economía dominicana.  En este sentido, los técnicos afirman que “la aplicación de reformas estructurales más ambiciosas sigue siendo fundamental para garantizar un mayor crecimiento a largo plazo y mejores resultados en materia social en un entorno externo frágil”.  En este sentido, el FMI recomienda abordar reformas en: 1. Sector eléctrico; 2. Mejora en el clima de negocios e incentivos a la inversión; 3. Mercado laboral; 4. Seguridad social.

Mientras los técnicos no hacen propuestas específicas sobre estas reformas y las aborda de manera escueta en el comunicado, enumera ciertos aspectos que deben superarse y algunos lineamientos  que podrían tomarse en consideración al momento de abordar estos temas.  Sin embargo, es muy importante que el FMI haya ampliado su espectro de recomendaciones de política económica hacia reformas estructurales, en adición a sus recomendaciones en cuanto a las políticas fiscal, monetaria y cambiaria.

 

Conclusión

Los técnicos del FMI no traen elementos nuevos al debate público con respecto a los riesgos que enfrenta la economía dominicana y las recomendaciones de políticas públicas.  Desde hace años, CREES ha advertido que el mayor riesgo que asume la República Dominicana se relaciona con la política fiscal por su vinculación con distintos aspectos de la economía dominicana.  En consecuencia, CREES ha propuesto dos ante-proyectos de ley que representarían una verdadera reforma fiscal integral:

 

1. Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal: propuesta junto a la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), enmarcada dentro de la Estrategia Nacional de Desarrollo, se incluyen reglas fiscales con respecto al gasto, los déficit y la deuda, en adición a medidas que buscan fortalecer la transparencia y eficiencia del gasto público; y,

 

2. Reforma Integral al Código Tributario: propuesta junto a Don Francisco Canahuate, experto tributario y propulsor del Código Tributario del 1992, busca simplificar el sistema impositivo, ampliar las bases de los principales tributos y disminuir las tasas impositivas, que son de las más altas de la región y de muchos países emergentes.

 

Adicionalmente, CREES ha propuesto reformas estructurales en distintos ámbitos de la economía dominicana para crear las condiciones de mayor generación de empleo y riquezas a través de la eliminación de las barreras a la inversión y la reducción de la estructura de costos interna.  En este sentido, CREES ha elaborado distintos estudios y propuestas en el ámbito institucional, laboral, eléctrico, transporte, mejora al clima de negocios y sobre la seguridad social; estos temas se abordan en el comunicado del FMI.  Junto con las reformas en el ámbito fiscal que propone, las recomendaciones de CREES podrían convertir a la República Dominicana en la potencia económica de Centroamérica y el Caribe.

Parecería que la economía dominicana está sobre-estudiada y sólo se requeriría voluntad política para aplicar las medidas de políticas públicas que se requieren.  Luego de recomendaciones que implicaron incrementos sensibles de la deuda pública, el Fondo Monetario Internacional ha rectificado y en estos momentos propone políticas sensatas que podrían palear ciertos riesgos y fortalecer la economía dominicana. Más vale tarde que nunca.  Manos a la obra.

Autores: 
Ernesto Selman
 
 

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