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Domingo, 25 Febrero 2018

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República Dominicana ante la reforma tributaria de EEUU

Autor: Miguel Collado Di Franco

Fecha: 22 de enero del 2018

 

En diciembre 22 de 2017 el presidente Donald Trump firmó el Tax Cuts and Jobs Act, la reforma impositiva más importante que se ha producido en Estados Unidos desde 1986. Dicha legislación una reforma que incluye una reducción significativa en la tasa del impuesto sobre la renta a las personas jurídicas. La ley promulgada tiene la intención de corregir distorsiones y simplificar el sistema tributario estadounidense. Este es el elemento reformador. La reducción impositiva, por su parte, debe ser resaltada debido a la idea prevaleciente de que las reformas fiscales deben incluir la identificación de nuevas fuentes de ingresos o incrementar las tasas existentes. Todo lo contrario, para una reforma ser progresista, es decir que facilite el progreso económico y no lo obstaculice, debe enfocarse en el establecimiento de un sistema tributario que, ante todo, favorezca el crecimiento. Dicho objetivo de política pública se logra por medio del incremento de los emprendimientos formales, del ahorro y de la inversión. Economías más formales, dinámicas y de mayores dimensiones se traducen en más bienestar para los ciudadanos y, como consecuencia, bases imponibles más grandes.

 

En los próximos párrafos presentamos algunas características de esta nueva legislación. Resaltamos elementos relevantes para República Dominicana, dado que el país: i) tiene inversión directa estadounidense dentro de su economía, ii) es potencial receptor de más inversión, iii) mantiene una estrecha relación comercial con ese país, y iv) tiene pendiente, desde hace tres años, un reforma tributaria por mandato legislativo de la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.

 

En un entorno internacional en el cual los países compiten por capital, que intrínsecamente es móvil y escaso, es preciso tener muy en cuenta las repercusiones de esta reforma, iniciando por la reducción de la tasa de impuestos sobre la renta corporativa que la misma incluye.

 

Cambios relevantes

 

Modificaciones a la tributación corporativa

 

A continuación resaltamos cambios introducidos por la reforma con importantes repercusiones sobre factores como la movilidad del capital hacia Estados Unidos y el incremento de las inversiones en ese país ante el aumento esperado de su retorno. Hechos que afectarán a economías que como la dominicana mantienen un clima general de negocios poco propicio a las inversiones, y un sistema tributario complejo y de altas tasas.

 

·      El elemento más importante del Tax Cuts and Jobs Acts es la reducción de la tasa corporativa de 35% a 21% a partir de este año 2018. Dicha modificación constituye un avance para Estados Unidos debido a que reduce la tasa nominal, aunque la efectiva ya era menor como consecuencia de las exenciones que privilegian a algunos sectores dentro de esa economía. Lo importante a destacar es que es un cambio en la dirección correcta. Una tasa general de 21% permite a las empresas aumentar el retorno del capital, realizar más inversiones y competir mejor en el entorno internacional.

 

·      El sistema norteamericano cambia de ser mundial a uno territorial. La diferencia primordial es que el pago de impuestos generados en el territorio de Estado Unidos serán los empleados para la base imponible. Este cambio afectará la capacidad de deducir impuestos pagados en otras jurisdicciones. Los impuestos pagados en República Dominicana serán un gasto definitivo para aquellas subsidiarias de capital estadounidense.

 

·      Como consecuencia del cambio a un sistema territorial, la reforma ordena la repatriación de ganancias retenidas en el exterior que no hayan tributado con anterioridad. Se establecen tasas impositivas de 15.5% para las ganancias de las subsidiarias en el exterior repatriadas a territorio estadounidense en forma de efectivo o activos líquidos. Si las ganancias son reinvertidas dentro de las empresas, la tasa de impuesto es de 8%. Esta repatriación es obligatoria para las ganancias acumuladas generadas hasta 2017. La medida penalizará a las empresas en el corto plazo. Sin embargo, la ley permite pagar los impuestos en un plazo máximo de ocho años. Esta medida, más que mover recursos en efectivo hacia Estados Unidos, en realidad su intención es que las empresas registren contablemente sus ganancias dentro del territorio estadounidense.

 

·      A partir de 2018, los dividendos repatriados no serán gravados para las empresas que tengan una participación accionaria en sus subsidiarias en el exterior igual o superior al 10%. Este elemento incidirá de forma positiva en la entrada de capitales hacia Estados Unidos.

 

·      La reforma permite el 100% de depreciación por cinco años para ciertos activos empleados en la producción. La deducción de 100% se aplica para activos adquiridos y puestos en servicio entre el 27 de septiembre de 2017 y el 1 de enero de 2023.  Esta medida contribuye a acelerar el ritmo de crecimiento de las inversiones productivas en territorio de Estados Unidos.

 

 

Como se aprecia, la reforma introduce elementos que incrementan las inversiones de capital en el corto plazo. En lo adelante, una tasa más baja del impuesto sobre la renta será un elemento para reducir costos dentro de la economía de Estados Unidos y para promover el crecimiento por medio de más y mayores emprendimientos productivos.

 

Modificaciones tributación para individuos

 

Para los individuos, la reforma introduce modificaciones que benefician, en sentido general, a los contribuyentes. Sin embargo, todavía sigue siendo un sistema complejo, de muchas tasas y tramos, con diferentes deducciones impositivas. El sistema continúa siendo muy progresivo. Grava más a quienes mayores ingresos generan en la economía; es decir, penaliza más a los individuos más productivos, aquellas personas que más contribuyen al progreso y bienestar de la sociedad en su conjunto. En adición, la progresividad se refleja en los beneficios que reciben los contribuyentes, mucho de los cuales tienen tasas negativas de tributación debido a que las transferencias públicas con las cuales son beneficiados son superiores a los impuestos pagados[1].

 

Los cambios introducidos al impuesto sobre la renta de las personas físicas estarán vigentes hasta el 31 de diciembre de 2025. El Congreso estadounidense tendrá que ratificarlos previo a esa fecha; o, si prevalece una visión favorable, podría producirse una reforma más profunda y con carácter permanente.

 

¿Cómo quedan las tasas y los tramos para los individuos? Mostramos una tabla con la relación de las tasas de impuesto sobre la renta para aquellas personas con declaraciones conjuntas, como parejas. Como puede apreciarse, la tasa mínima permanece invariada en 10% y se producen reducciones en los siguientes cuatro tramos. El tramo más alto sufre una reducción de 39.6% a 37% y el siguiente mantiene una tasa de 35%.

 

Tabla No. 1

 

Es importante destacar que la reducción en la tasa del impuesto sobre la renta para las empresas es incongruente con el esquema de tasas impositivas para las personas físicas. La diferencia de 16 puntos porcentuales es un incentivo adicional a los que ya existían para las personas constituir empresas y hacer sus declaraciones de ingresos como corporaciones. Cuando se realizan reformas, es preciso considerar estos incentivos que puede introducir el esquema resultante. En República Dominicana, la diferencia entre la tasa máxima para personas físicas y jurídicas es de solo dos puntos porcentuales (25% vs. 27%) y de por sí representa una distorsión del sistema que en una reforma integral debe ser corregida[2].

 

La reforma eleva la deducción global que pueden hacer las parejas a US$24,000 con el propósito de corregir determinadas distorsiones en el sistema tributario. Tal es el caso de adquirir viviendas de altos precios con préstamos hipotecarios solo para aprovechar la deducción impositiva. En ese sentido, dicha deducción quedó limitada a préstamos hipotecarios de hasta US$750,000. Lo correcto, sin embargo, debió haber sido una reforma que simplificara el sistema de forma tal que eliminara las distorsiones que seguirán introduciendo algunas de las deducciones que permanecen.

 

Un cambio relevante a resaltar, por las posibles implicaciones de la política tributaria interna a nivel estatal y local, son las deducciones conocidas como SALT (State and local taxes). En lo adelante, los individuos solo podrán deducir hasta un límite de US$10,000 los impuestos pagados localmente. ¿Facilitará esta decisión la migración interna dentro de Estados Unidos entre estados de altas tasas marginales hacia aquellos con tasas menores? O, incluso, ¿podrían producirse cambios que impongan mayor disciplina fiscal en ciertos estados y hasta reformas tributarias que los hagan más atractivos? Estos son escenarios que no deben descartarse y, de producirse, podrían mejorar el estado actual de la fiscalidad en ese país.

 

Reducción de la tasa de impuestos sobre la renta en contexto

 

Efecto sobre las recaudaciones del gobierno de Estados Unidos

 

La reducción de la tasa de impuesto sobre la renta del 35% al 21% para las empresas favorece el crecimiento económico. La creación de nuevos puestos de trabajo y el aumento de los ingresos que podrá generarse por la complementariedad del capital y la mano de obra crearán resultados positivos. Considerando ese propósito, la reducción de tasas de la reforma debió haber sido más profunda para acelerar el crecimiento de una economía necesitada de cambios estructurales y no de estímulos artificiales como han estado siendo aplicados desde el año 2008 a raíz de la recesión que inició ese año.

 

La reducción impositiva debiera ir acompañada de una reforma en la estructura del gasto del gobierno. Estados Unidos necesita atacar el elemento que crea mayor incertidumbre fiscal, el gasto público. De esa forma se reducirían los déficits resultantes y el consecuente ritmo de endeudamiento público. Desafortunadamente, no vemos que esa sea la intención de la administración Trump.

 

En consecuencia, es de esperarse que esta reforma pueda incrementar el déficit del sector público. En economías con altos niveles de formalidad y de cumplimiento tributario, se hace más necesaria la disciplina fiscal. Estados Unidos no adolece de un nivel de informalidad laboral que ronda el 59% como en República Dominicana. Tampoco tiene niveles de evasión tan altos que de acuerdo a las propias autoridades dominicanas es mayor al 60% en el caso del impuesto sobre la renta. En consecuencia, si bien aumentarán las bases tributarias, no sucederá en la proporción en que lo harían en una economía con menor formalidad.

 

Es preciso notar que los análisis más difundidos sobre las recaudaciones están basados en modelos estáticos que no toman en consideración los cambios en el comportamiento de los agentes económicos ante la nueva realidad tributaria. En sentido general, los modelos estáticos no incorporan la respuesta posterior del sistema al cambio introducido; por tanto, no son buenos predictores. En ese sentido, el modelo dinámico de la Tax Foundation[3], una institución no partidista, arroja un resultado de US$448 millardos (billones en inglés), contrario a los US$1.47 billones (trillones en inglés) que arrojan modelos estáticos.

 

Si bien es necesaria una reducción del gasto del gobierno de Estados Unidos, es importante destacar que las menores recaudaciones son un respiro y un estímulo real, no artificial, para el crecimiento y la creación de empleos.

 

Menores tasas en el contexto internacional

 

¿Cómo se compara la nueva tasa corporativa de Estados Unidos dentro del entorno internacional? En la Gráfica No. 1 mostramos las tasas corporativas de las principales economías del continente americano.

 

Gráfica No. 1

 

El gráfico muestra las tasas para los países de América Latina (AL), Canadá y el mismo Estados Unidos. Como se aprecia,  son pocos los países de AL que se acercan a las tasas de Estados Unidos y Canadá. El promedio de AL es 26.9%, superior a las tasas que prevalecen en las dos economías del continente que, en sentido general, poseen mejores instituciones, predomina el Estado de Derecho e impera un ambiente de negocios más estable. República Dominicana, con un clima de negocios entre los menos favorables en el mundo de acuerdo a mediciones internacionales como el Doing Business[4] o el Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial[5], mantiene una tasa del ISR a las empresas de 27%. Esta tasa, unida a la incertidumbre interna que genera el hecho de que el pacto fiscal esté pendiente desde 2012, reduce la capacidad del país para atraer capitales destinados a inversión extranjera directa en procesos productivos que creen riqueza y eleven los ingresos promedio de la economía.

 

Luego de la reforma de Estados Unidos, el conjunto de las economías más desarrolladas del mundo agrupadas dentro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ya presentan un promedio de 21.9% en sus tasas de impuestos sobre la renta de los gobiernos nacionales. La Gráfica No. 2 muestra el ritmo constante de reducción del promedio en la medida en que las economías más desarrolladas del mundo han tendido a mejorar incrementar la competencia por capital.

 

Gráfica No. 2

 

En la Gráfica No. 3 es posible apreciar qué niveles de tasas de ISR prevalecen en los distintos países miembros de la OCDE. Pocos países aún mantienen tasas superiores al 25% y la mayoría han establecido tasas que no superan el 22%. Los que como Estados Unidos tienen tasas de 21% o menos son 17 de los 35 países, prácticamente la mitad.

 

Gráfica No. 3

 

Es de esperarse que continúe la tendencia a reducir tasas de impuesto a las corporaciones. Una tasa corporativa menor representa un costo inferior del capital y lo cual resulta más atractivo para invertir.

 

Comentarios finales

 

La reforma tributaria introducida con el Tax Cuts and Jobs Act crea un ambiente más favorable para las inversiones en Estados Unidos. Un hecho positivo que debe ser considerado por aquellos países del mundo que aún mantienen legislaciones complejas y de tasas altas, como es el caso de República Dominicana.

 

La realidad de República Dominicana queda aún más en evidencia. Todo análisis de fundamentos de la economía dominicana tiene que incluir la incertidumbre asociada con el sistema tributario, que tiene una reforma integral pendiente, y que al mismo tiempo sufre de cambios continuos que lo hacen más complejo y oneroso. En consecuencia, República Dominicana queda en peor posición para poder atraer inversiones dentro del régimen fiscal prevaleciente en el país.

 

El aspecto positivo de la reforma es que mayor capital en manos privadas va a generar crecimiento a nivel mundial. El Fondo Monetario Internacional acaba de revisar al alza[6] sus estimaciones a nivel global por el impacto que tendrá la reforma sobre el crecimiento de Estados Unidos y sus socios comerciales. Sin lugar a dudas, este mayor crecimiento será una oportunidad para las exportaciones y el turismo de República Dominicana. El reto sigue siendo poder aprovechar los mercados internacionales para incrementar el volumen de negocios de República Dominicana.

 

La mejor política social que puede auspiciar cualquier gobierno es el establecimiento de las condiciones necesarias para la creación de empleos productivos formales. Para tales fines es necesaria una agenda reformadora real en el República Dominicana. La otra alternativa será continuar con un alto sector informal, débil crecimiento hacia el exterior y una política de endeudamiento público que trata de subsanar, de forma artificial, los retos reales que ameritan reformas.

 

 

Autores: 
Miguel Collado Di Franco
 
 

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