Menú principal

Sábado, 24 Junio 2017

Follow us

Proyecto de Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal

Introducción

El actual episodio de crisis financiera del Estado ha reflejado políticas públicas insostenibles y una importante debilidad en el manejo presupuestario del Estado. Las fallas en el proceso de elaboración de presupuesto, la falta de planificación del gasto público y de previsión por parte de los hacedores de políticas públicas, así como la ausencia de metas concretas y de criterios de evaluación de resultados, introducen incertidumbre en los agentes económicos sobre el futuro y promueven una mala asignación de recursos escasos en la economía. Ante esta problemática, el Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES) y la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS) proponen la implementación de una Ley de Responsabilidad Fiscal en la República Dominicana y así corregir esas deficiencias de buenas prácticas fiscales.

 

¿Por qué una Ley de Responsabilidad Fiscal?

En las economías emergentes, y países pequeños con debilidades institucionales, frágil situación fiscal, y crisis de confianza en la administración pública, una Ley de Responsabilidad Fiscal puede ser un primer paso para ordenar las finanzas públicas. A través del establecimiento de reglas generales y requerimientos estrictos de información, una Ley de Responsabilidad Fiscal ayuda a sanear y transparentar el proceso de presupuesto, mejorar la calidad del gasto público, controlar el nivel de endeudamiento, y además, provee un marco para que los hacedores de políticas públicas puedan considerar los efectos de sus decisiones en el largo plazo. Todo esto, siempre y cuando exista un verdadero compromiso de la administración con un manejo responsable de sus recursos, bajo el marco de la Constitución y las leyes.

En el caso de la República Dominicana, hay numerosas razones por las que se hace evidente la necesidad de una Ley de Responsabilidad Fiscal, a saber: 1. El elevado déficit del Gobierno, que ya alcanza niveles insostenibles; 2. La falta de rendición de cuentas de la administración pública; 3. La marcada discrecionalidad en el gasto público; 4. La mala formulación del presupuesto del Estado y su errática ejecución; 5. La falta de información y estadísticas fiscales confiables y accesibles a todo el público, así como de la ejecución presupuestaria.

Como ya mencionamos, recientemente el Gobierno reconoció la existencia de un déficit sin precedentes que se estima alcanza los RD$155,946 millones, y que representa una desviación de RD$133,502 millones sobre lo aprobado por la Ley General de Presupuesto 2012. Dicho déficit es a todas luces insostenible, y por ello el Gobierno ha proclamado de urgencia la aprobación de una nueva “reforma fiscal” que busca aumentar las recaudaciones a través del incremento de impuestos y creación de nuevas figuras impositivas. Este aumento de un 595% por encima de lo presupuestado, a raíz de un excesivo gasto público, denota el mal manejo de las finanzas públicas, la discrecionalidad en el uso de los recursos de los contribuyentes, y la falta de transparencia que permea en todos los estratos gubernamentales. No sólo se utilizan supuestos irreales a la hora de la elaboración del presupuesto dominicano, sino que también su ejecución es descontrolada y no se corresponde con las asignaciones aprobadas. Ya se ha hecho común la aprobación de presupuestos con ingresos sobreestimados y gasto público subestimado. Esto implica que durante la ejecución presupuestaria se presenten presupuestos complementarios que generalmente implican mayor gasto público. Esto se debe a la alta discrecionalidad en el gasto público, que además es ineficiente y no responde a los intereses de la sociedad en su conjunto. Para 2012, se estima que el gasto público se habrá incrementado en más de 40% con respecto a 2011, luego de haber aumentado en 151% entre 2004-2011 (en términos nominales), y aún así la provisión de bienes y servicios por parte del Estado, por ejemplo en las áreas de educación, salud y transporte, sigue siendo deficiente. Asimismo, es notable la falta de información y estadísticas fiscales, con lo que se dificulta la planificación de los agentes económicos y se hace imposible la correcta evaluación del desempeño de las autoridades. Por último, la ausencia de rendición de cuentas resta credibilidad al gobierno—y sus proyectos,— que debe hacerse responsable por el uso que da a los recursos que recibe de los contribuyentes.

 

Principios de Responsabilidad Fiscal

La “Responsabilidad Fiscal” es un concepto relativamente nuevo que ha surgido a partir de la necesidad de distintos países de un marco que garantizara el seguimiento de políticas públicas—y más específicamente políticas fiscales— sanas y encaminadas a alcanzar y mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas. Como tal, la responsabilidad fiscal se basa en los mandatos principales de transparencia fiscal y rendición de cuentas del Gobierno al Congreso, que sirven para delimitar el uso que los servidores públicos pueden darle a los recursos que aportan los contribuyentes y hacerles responsables por ello, así como para establecer requisitos de divulgación de la información fiscal.

En este contexto, Lienert (2010)[1] define una Ley de Responsabilidad Fiscal como "una ley de alcance limitado que desarrolla las normas y los procedimientos relativos a tres principios presupuestarios: la rendición de cuentas, la transparencia y la estabilidad". Según dicho autor, una ley de este tipo debe contemplar al menos cuatro requerimientos mínimos para encausarse en un manejo fiscal responsable, a saber:

1.    Descripción de una estrategia presupuestaria anual y de mediano plazo que sirva para lograr los objetivos fiscales;

2.    Especificación de la trayectoria de mediano plazo de los ingresos fiscales y gasto público[2];

3.    Publicación regular de informes sobre el avance en la realización de los objetivos fiscales; y

4.    Publicación anual de estados financieros auditados que aseguren la integridad de la información fiscal.

 

Adicionalmente, una Ley de Responsabilidad Fiscal puede incluir otros componentes que ayuden a transparentar las intenciones de política fiscal del gobierno y sus resultados. Entre estos elementos se encuentran los siguientes:

1. La cuantificación de las exenciones tributarias y las distorsiones que introducen;

2. La descripción de riesgos fiscales;

3. La cuantificación de los impactos de nuevas políticas tributarias y de gasto que el gobierno busque implementar; y

4. Un análisis de sensibilidad de la sostenibilidad fiscal frente a distintos escenarios.

 

Como base para nuestra propuesta, se utiliza como referencia la Ley de Responsabilidad Fiscal (Fiscal Responsibility Act 1994) de Nueva Zelanda, que fue uno de los primeros países en adoptar este tipo de ley y es uno de los casos más reconocidos de su éxito—más adelante abundaremos sobre este caso— sirviendo como ejemplo a otros países y organismos internacionales. De dicha legislación podemos extraer los principios fundamentales que debe contener una Ley de Responsabilidad Fiscal para la República Dominicana, que serían:

1.    Reducir la deuda total a niveles prudentes, bajo los parámetros de: a. Intereses como porcentaje de los ingresos fiscales; y b. Servicio de la deuda como porcentaje de los ingresos fiscales[3]. Esto busca el objetivo de proveer un amortiguamiento contra imprevistos que puedan afectar negativamente el nivel de deuda total en el futuro. Hasta lograr esto, el gobierno debe asegurar que sus gastos operativos se mantengan por debajo de sus ingresos operativos totales.

2.    Una vez se alcancen niveles prudentes de deuda total, mantenerlos. El gobierno debe ajustar la estructura del gasto público y no buscar incrementar los ingresos con aumentos de impuestos. Además, debe implantar un sistema tributario sencillo, con impuestos bajos y uniformes.

3.    Alcanzar, y mantener, niveles de patrimonio total neto que provean un fondo de contingencia contra factores que puedan afectar negativamente el valor del patrimonio neto total en el futuro, como son los choques externos y los cambios demográficos.

4.    Administrar prudentemente los riesgos fiscales. Esto se refiere a los cambios en la posición fiscal y los flujos operativos, por ejemplo, por cambios en el valor de los activos y pasivos del gobierno y cambios en la base impositiva.

5.    Ejercer políticas razonablemente predecibles sobre el nivel y sostenibilidad de las tasas impositivas futuras, dada la importancia de estas últimas para la toma de decisiones y la planificación del sector privado. Así, se minimiza la incertidumbre y se facilita la inversión y la producción. 

 

Responsabilidad Fiscal en República Dominicana

Durante la reciente visita del académico y ex-Parlamentario neozelandés Maurice McTigue, invitado por CREES para compartir su vasta experiencia en reforma del Estado y responsabilidad fiscal, tuvimos la oportunidad de profundizar sobre los aspectos más importantes de la aplicación de responsabilidad fiscal y control del gasto público. En este sentido, uno de los aspectos primordiales a tomar en cuenta es la adecuación de la Ley de Responsabilidad Fiscal al caso de la República Dominicana, para que refleje la realidad y las necesidades del país, y no ser solamente un espejo de una legislación extranjera. Por esta razón,  consideramos que una Ley de Responsabilidad Fiscal para nuestro país debe atacar los siguientes puntos clave:

1.    La discrecionalidad del gasto público;

2.    La mala formulación y ejecución del presupuesto del Estado;

3.    La falta de mecanismos de control del gasto público;

4.    La eliminación  de los déficits fiscales;

5.    La falta de rendición de cuentas del gobierno;

6.    La falta de metas fiscales, sin una planificación de mediano plazo y sin criterios o mecanismos de evaluación; y

7.    La ausencia de indicadores de desempeño del sector público.

 

Con respecto a estos temas mencionados, CREES se dará a la tarea de, en conjunto con otras instituciones relevantes, consultar, investigar y hacer propuestas concretas de mecanismos de control y transparentización del gasto público pertinentes para el caso de República Dominicana. Es necesario reformar las prácticas gubernamentales de gasto, política tributaria y presupuesto para retomar el camino de la sostenibilidad y el crecimiento económico. El gobierno y los servidores públicos deben ser conscientes del uso que dan a los aportes de los contribuyentes, y hacerse responsables por ello. Cada vez que se incurra en un déficit fiscal, el gobierno debe tener la obligación de explicar ante el Congreso y la sociedad el porqué de dicho desbalance, y además definir su duración y forma de financiamiento. También, deben crearse criterios y mecanismos de evaluación que demuestren la eficacia de sus políticas en la búsqueda del beneficio común, así como sanciones al mal manejo de los recursos disponibles. Asimismo, deben existir incentivos para que los hacedores de políticas públicas hagan suyos los intereses de la sociedad a la que representan. Es oportuno resaltar algunas bondades del modelo neozelandés, el cual está orientado a la provisión de bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de sus habitantes. A diferencia de lo que sucede en República Dominicana, el Estado neozelandés deja a un lado el limitado enfoque del gasto—es decir, concentrarse en el monto gastado en cada servicio, que no garantiza resultados— para adoptar un modelo donde el éxito de los departamentos del Estado se mide según la cantidad y calidad de los bienes que provean a sus ciudadanos.   

Como se observa, estos son principios generales que deben guiar el proceso de presupuesto y orientar la toma de decisiones de los funcionarios y servidores públicos a la hora de evaluar cualquier decisión de gasto y/o política tributaria. Sin embargo, no se incluye ninguna regla numérica ni se establecen niveles “prudentes” de deuda o patrimonio neto. De esta manera, se introduce la flexibilidad necesaria para que la Ley de Responsabilidad Fiscal controle el gasto público sin comprometer la  capacidad de los hacedores de políticas para cumplir con sus objetivos.

Los cinco principios fundamentales anteriormente mencionados constituyen el primer pilar de la responsabilidad fiscal, la transparencia, al trazar metas específicas en cuanto al manejo de la deuda y el patrimonio del Estado, y demandar la declaración de los objetivos de política, tanto de corto como de largo plazo. El segundo pilar, la rendición de cuentas, se manifiesta a través de los requerimientos de preparación y divulgación de estados financieros estatales por parte del Ministerio de Finanzas. Dentro de estos estados financieros se encuentran:

-  Informe Anual de Estrategia Fiscal, que se presenta al Congreso en el mes anterior al inicio del año fiscal. Debe contener los objetivos de largo plazo e intenciones de corto plazo de la política fiscal.   

-  Declaración Anual de Política Presupuestaria, que se presenta al Congreso tres meses antes del inicio del año fiscal al que se refiere. Contiene las prioridades estratégicas generales que guiarán la preparación del presupuesto.

-  Declaración Periódica de Situación Fiscal de Largo Plazo, que debe presentarse como mínimo cada cuatro años. Abarca un período no menor a cuarenta años y debe explicitar todos los supuestos relevantes usados en su elaboración.

-  Actualizaciones Económicas y Fiscales, a ser presentadas ante el Congreso junto el presupuesto de cada año, a mediados de cada año fiscal, y antes de cada elección presidencial. Estos contienen proyecciones económicas y fiscales de las partidas más importantes para las finanzas públicas.

-  Declaración Anual de Cambios en la Política Tributaria, que se presenta junto a las actualizaciones económicas y fiscales. Incluye todas las decisiones de política tributaria que afecten las proyecciones de ingresos fiscales para el año de referencia y los siguientes dos años fiscales.

 

Toda esta información debe ser accesible al público tanto por vía electrónica como de forma impresa, y estar disponible por un período de tiempo mínimo después de su publicación original. Además, el ministro de finanzas debe anunciar públicamente la disponibilidad de todos los estados financieros. Para asegurar la integridad de dicha información, los estados financieros deben ser auditados anualmente por el Auditor General, quien certifica, ante el Parlamento y el público en general, la veracidad de las cifras publicadas. Para nuestro caso particular, dado que en la República Dominicana ya existe la figura de un Contralor General—y persiste el problema de mal manejo de las finanzas públicas,— esta labor podría ser realizada por una firma de auditoría internacional.

Con todas estas medidas, una Ley de Responsabilidad Fiscal, aparte de los beneficios de saneamiento de las finanzas públicas y transparentización  de los objetivos gubernamentales, aporta una visión de largo plazo a los hacedores de políticas públicas, y establece criterios contra los que se puede evaluar el desempeño del gobierno y la eficiencia de sus políticas. 

 

 
 

Menú principal

© CREES 2015, Todos los derechos reservados. Av. Sarasota # 18 Edificio Pedro Rodríguez Villacañas, 3er Piso. Santo Domingo, República DominicanaDentsu Dominicana