{"id":18079,"date":"2012-11-16T19:45:01","date_gmt":"2012-11-16T19:45:01","guid":{"rendered":"https:\/\/crees.org.do\/programacion-fiscal-crees-siguen-altos-deficit-fiscales-en-el-futuro\/"},"modified":"2021-08-10T21:29:29","modified_gmt":"2021-08-10T21:29:29","slug":"programacion-fiscal-crees-siguen-altos-deficit-fiscales-en-el-futuro","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/crees.org.do\/?p=18079","title":{"rendered":"Programaci\u00f3n Fiscal CREES: Siguen Altos D\u00e9ficit Fiscales en el Futuro"},"content":{"rendered":"

Autor: Ernesto Selman<\/span><\/p>\n

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Introducci\u00f3n<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

El Anteproyecto de Ley para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible<\/em> presentado el 24 de Octubre de 2012 se enmarca bajo una pol\u00edtica fiscal que no reconoce el origen de la crisis fiscal en la Rep\u00fablica Dominicana: cada vez mayor gasto p\u00fablico.  En consecuencia, no se enfrenta la crisis fiscal desde sus ra\u00edces, y se asume la v\u00eda f\u00e1cil de incrementos de impuestos.  A pesar de los cambios en el anteproyecto de ley con respecto a la propuesta inicial, las medidas son meramente fiscalistas fundamentadas en incremento de impuestos e introducci\u00f3n de nuevas figuras impositivas.  En este art\u00edculo argumentamos que a pesar del incremento de impuestos, la propuesta de las autoridades no resuelve la crisis fiscal porque se mantendr\u00edan importantes d\u00e9ficit fiscales en el mediano plazo; esto implica mayor requerimiento de deuda y mayores compromisos del Estado en el futuro. <\/span><\/span><\/p>\n

Las medidas contenidas en el proyecto de ley no toman en cuenta los incentivos que promueven la evasi\u00f3n\/elusi\u00f3n de impuestos. Adem\u00e1s, empuja a los agentes econ\u00f3micos a desarrollar sus actividades en la informalidad.  Incremento de impuestos implica mayores costos para vivir, invertir, producir, generar empleos y riquezas en cualquier econom\u00eda. De esta forma se reduce el ingreso promedio de los dominicanos en el presente y no se crean las condiciones para generar mayores riquezas en el futuro.  Las empresas radicadas en la Rep\u00fablica Dominicana asumen costos adicionales que no les permiten competir en la econom\u00eda internacional.  Estas son las principales razones por lo que las medidas impositivas sometidas al Congreso Nacional no son sostenibles en el tiempo.  Seg\u00fan las informaciones que presentaron las propias autoridades inicialmente, el resultado del ejercicio fiscal para el 2013 asum\u00eda un d\u00e9ficit de unos RD$85,000 millones; este monto no incluye el d\u00e9ficit cuasi-fiscal generado por el Banco Central de la Rep\u00fablica Dominicana (BCRD).<\/span><\/span><\/p>\n

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Importancia de estad\u00edsticas fiscales y ejecuci\u00f3n presupuestaria<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Para las discusiones de los incremento de impuestos propuestos las autoridades presentaron informaciones s\u00f3lo para el 2013, mezclando clasificaciones econ\u00f3micas, funcionales e institucionales que refleja falta de transparencia y\/o incapacidad de presentar informaciones fiscales fidedignas.  Para un debate transparente se requerir\u00eda: 1. Proyecciones de mediano plazo, presentando los objetivos de la pol\u00edtica fiscal claramente; 2. Clasificaci\u00f3n econ\u00f3mica, funcional e institucional por separado del gasto p\u00fablico; y, 3. Publicaci\u00f3n de estad\u00edsticas fiscales actualizadas durante la ejecuci\u00f3n presupuestaria. La ausencia de estos elementos introduce incertidumbre en los procesos econ\u00f3micos, principalmente cuando se percibe falta de control del gasto p\u00fablico.<\/span><\/span><\/p>\n

Otro factor que obstaculiza mantener una pol\u00edtica fiscal sana y que introduce mayor incertidumbre es la mala formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos del Estado.  Ya es una pr\u00e1ctica com\u00fan aprobar presupuestos con ingresos fiscales sobreestimados y gasto p\u00fablico subestimado.  A mitad de ejecuci\u00f3n de esos presupuestos se introducen presupuestos complementarios porque la planificaci\u00f3n inicial no eran realistas.  Durante el 2011 el Congreso Nacional aprob\u00f3 tres presupuestos; uno original y dos complementarios (julio y diciembre).  En este a\u00f1o 2012 se aprob\u00f3 un presupuesto original y, hasta ahora, uno complementario; es posible que se presente uno adicional antes de finalizar el a\u00f1o.<\/span><\/span><\/p>\n

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Programaci\u00f3n fiscal de CREES<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Como parte de la Propuesta  de Reforma Fiscal Integral<\/u><\/a> que CREES present\u00f3 a la sociedad dominicana, se elabor\u00f3 una herramienta anal\u00edtica del desempe\u00f1o financiero del Estado que incluye ingresos fiscales, gasto p\u00fablico y requerimientos de financiamiento en el mediano plazo.  Con esta herramienta de an\u00e1lisis podemos dar seguimiento a la pol\u00edtica fiscal de la Rep\u00fablica Dominicana, con proyecciones a cuatro a\u00f1os; lo que economistas llamar\u00edan “programaci\u00f3n fiscal” a mediano plazo. Los resultados revelan mantenimiento de altos d\u00e9ficit fiscales en los pr\u00f3ximos cuatro a\u00f1os.  En efecto, las proyecciones contenidas en la programaci\u00f3n fiscal de mediano plazo indican que el d\u00e9ficit para 2013 ser\u00eda de unos RD$114,500 millones, increment\u00e1ndose a unos RD$205,000 millones al 2016; de nuevo, no se incluye el d\u00e9ficit cuasi-fiscal del BCRD.  Esta pol\u00edtica fiscal se hace insostenible porque no es posible financiar esos d\u00e9ficit a\u00f1o tras a\u00f1o y atender cada vez mayores compromisos de deuda.<\/span><\/span><\/p>\n

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La Rep\u00fablica Dominicana tendr\u00eda requerimientos de financiamiento de unos US$5,000 millones anuales por los pr\u00f3ximos cuatro a\u00f1os para amortizar deuda existente y financiar los d\u00e9ficit fiscales.  Es por esta v\u00eda que la pol\u00edtica fiscal se hace insostenible.<\/span><\/span><\/p>\n

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¿Qu\u00e9 significa insostenibilidad de la pol\u00edtica fiscal?<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

El concepto m\u00e1s b\u00e1sico sobre insostenibilidad fiscal implica falta de capacidad de enfrentar o cumplir los compromisos financieros del Estado en alg\u00fan momento en el futuro.  La Rep\u00fablica Dominicana no es ajena a estas situaciones en la medida que experiment\u00f3 cesaci\u00f3n de pagos en 1982, monetizaci\u00f3n de la deuda p\u00fablica entre 1988-1991 y reestructuraci\u00f3n de la deuda externa en 2005.<\/span><\/span><\/p>\n

La situaci\u00f3n fiscal se ha deteriorado por altos d\u00e9ficit fiscales, donde gasto p\u00fablico es mayor que ingresos. D\u00e9ficit fiscales promedio de unos RD$54,000 millones durante los \u00faltimos cuatro a\u00f1os (2008-2011) y unos RD$155,000 millones en este 2012, se han generado por cada vez mayor gasto p\u00fablico.  En promedio, el gasto p\u00fablico se ha incrementado en 14.7% anualmente durante los \u00faltimos ocho a\u00f1os.  S\u00f3lo durante este a\u00f1o 2012 el gasto p\u00fablico se habr\u00e1 incrementado en alrededor de 40%.<\/span><\/span><\/p>\n

Incrementos del gasto p\u00fablico se pueden financiar por 1. Incremento de ingresos fiscales; 2. Deuda p\u00fablica; y\/o, 3. Emisi\u00f3n de dinero inorg\u00e1nico para pago de deuda directa del Estado (caso Rep\u00fablica Dominicana 1988-1990) o adquisici\u00f3n de t\u00edtulos de deuda del Tesoro.<\/span><\/span><\/p>\n

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Intentos de financiar mayor gasto p\u00fablico con mayores impuestos<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Desde el 2000 se han aplicado seis legislaciones con la idea de incrementar ingresos fiscales a trav\u00e9s de incremento de impuestos e introducci\u00f3n de nuevas figuras impositivas; la propuesta de incremento de impuestos actual ser\u00eda la s\u00e9ptima en 12 a\u00f1os; incremento de impuestos cada 20 meses.  Esto implica cambios de regla de juego y mayor distorsiones en los procesos de mercado.  Sin embargo, esta pol\u00edtica de mayores impuestos no surtieron los efectos esperados en el mediano plazo porque no se toman en consideraci\u00f3n los cambios en los patrones de conducta de los consumidores, emprendedores y due\u00f1os de factores de la producci\u00f3n (incluyendo trabajadores como due\u00f1os del factor mano de obra). <\/span><\/span><\/p>\n

Reglas de juegos sobre los impuestos complejas, m\u00faltiples figuras impositivas a todas las actividades econ\u00f3micas y altas tasas impositivas implican mayor incentivo para los agentes econ\u00f3micos evitar pagar sus obligaciones tributarias y empujan emprendedores, consumidores y due\u00f1os de factores de producci\u00f3n (incluyendo trabajadores, como due\u00f1os del factor mano de  obra) a operar en la econom\u00eda informal.   En adici\u00f3n, sistemas tributarios complejos con altas tasas impositivas desincentivan la inversi\u00f3n, producci\u00f3n y creaci\u00f3n de empleos productivos y riquezas en una econom\u00eda.<\/span><\/span><\/p>\n

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Mayor deuda p\u00fablica para financiar un creciente gasto p\u00fablico<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

La Rep\u00fablica Dominicano presenta un creciente endeudamiento p\u00fablico que est\u00e1 requiriendo cada vez mayores recursos de los contribuyentes para servir esa deuda.  Organismos multilaterales, calificadoras de riesgo, economistas y otros agentes econ\u00f3micos se enfocan en medir la sostenibilidad de la deuda con indicadores que muchas veces no se relacionan directamente con la capacidad de repago de las deudas que asumen los estados nacionales.  En este sentido, se usa la deuda p\u00fablica como proporci\u00f3n de Producto Interno Bruto (PIB) para “medir” la solvencia de un pa\u00eds.  Sin embargo, la capacidad productiva de un pa\u00eds no necesariamente se traduce directamente en recursos para el Estado como ingresos fiscales.  Principalmente, en una econom\u00eda como la dominicana con altos niveles de informalidad; estimamos de manera conservadora la informalidad entre 55-60%.  En otras ocasiones, se usa un indicador como el servicio de la deuda externa como proporci\u00f3n de las exportaciones de bienes y servicios.   Pero, tampoco la capacidad exportadora necesariamente se traduce en ingresos fiscales para servir la deuda p\u00fablica.<\/span><\/span><\/p>\n

Principios financieros que aplican a personas y empresas son los mismos principios que aplica al Estado.  Diferentes pa\u00edses han hecho “default” de su deuda con bajos \u00edndices de deuda p\u00fablica como proporci\u00f3n del PIB.  En estudios recientes, Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff (2009)[1]<\/a> han enumerado pa\u00edses que no fueron capaces de servir sus deudas externas con niveles de deuda de 50% del PIB o menos.  Por ejemplo, en 1983 la Rep\u00fablica Dominicana dej\u00f3 de servir su deuda externa, a\u00fan cuando esa deuda representaba un 32.1% del PIB.  En 2003 hubo una cesaci\u00f3n de pagos parcial con 22% de deuda p\u00fablica\/PIB y en 2005 se hizo una reestructuraci\u00f3n de la deuda p\u00fablica, cuando el \u00edndice se colocaba en 34.9% del PIB.  En este sentido, los autores mencionados recomiendan usar otros indicadores alternativos, como: 1. Pago de Intereses como proporci\u00f3n de los Ingresos Fiscales, recomendando no mayor al 15%; y, 2. Servicio de la deuda como proporci\u00f3n de los Ingresos Fiscales, no mayor a 30%.<\/span><\/span><\/p>\n

En 2011, los intereses pagados por el gobierno dominicano representaban un 16% de sus ingresos totales, por encima del 15% recomendado.  Seg\u00fan estimaciones de CREES utilizando datos de la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico, este indicador podr\u00eda elevarse a 29.2% si se mantiene la pol\u00edtica de gasto y endeudamiento p\u00fablicos actual.  Por otro lado, desde 2009 el servicio de la deuda representa m\u00e1s del 30% recomendado, elev\u00e1ndose a 36% en 2011 y llegando hasta 45.2% en 2014, seg\u00fan las mismas proyecciones.   La Rep\u00fablica Dominicana podr\u00eda estar recorriendo una senda de insostenibilidad de la deuda p\u00fablica.  Muchas veces se incurre en monetizar la deuda (emisi\u00f3n de dinero sin respaldo para servir deuda) que implica procesos inflacionarios y devaluatorios importantes; esta ser\u00eda la peor opci\u00f3n para el pa\u00eds.<\/span><\/span><\/p>\n

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\u00daltima opci\u00f3n: emisi\u00f3n de dinero sin respaldo<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Cuando las opciones de incrementar impuestos y los inversionistas pierden confianza en una econom\u00eda, la capacidad de financiar el gasto p\u00fablico a trav\u00e9s de mayor deuda se minimiza.  En estos casos, muchos pa\u00edses han terminado recurriendo a la emisi\u00f3n de dinero sin respaldo para enfrentar sus compromisos financieros.  La Rep\u00fablica Dominicana vivi\u00f3 un episodio similar entre 1988 y 1991, cuando un excesivo gasto p\u00fablico termin\u00f3 siendo financiado con emisi\u00f3n de dinero inorg\u00e1nico.  Obviamente, esta pol\u00edtica de inflaci\u00f3n monetaria desemboc\u00f3 en una alta inflaci\u00f3n de precios de m\u00e1s de 60% en 1991. <\/span><\/span><\/p>\n

Muchos argumentan que los Estados nunca “quiebran” porque pueden emitir dinero para financiar y atender los compromisos del Estado.  Sin embargo, una pol\u00edtica monetaria expansiva implica mala asignaci\u00f3n de recursos escasos en las econom\u00edas y destrucci\u00f3n de valor de la moneda. La inflaci\u00f3n monetaria implica reducci\u00f3n de ingresos reales de los ciudadanos por el incremento de la inflaci\u00f3n de precios.  Como hemos demostrado en otro estudio, la inflaci\u00f3n monetaria que han aplicado los bancos centrales de emisi\u00f3n de monedas de reservas durante los \u00faltimos 5 a\u00f1os (principalmente la Reserva Federal de EEUU y el Banco Central Europeo) ha implicado incremento y volatilidad de precios de diferentes activos financieros, incluyendo los precios de bienes primarios y “commodities”.  El argumento de que los Estados nunca “quiebran” se ha debilitado recientemente con los episodios que viven algunos pa\u00edses en Europa, como Grecia, Espa\u00f1a, Portugal e Italia. <\/span><\/span><\/p>\n

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Conclusi\u00f3n<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Las propuestas de incremento de impuestos de las autoridades no resuelven la crisis fiscal por la que atraviesa la Rep\u00fablica Dominicana.  Con la estructura de gasto p\u00fablico que no cambia sustancialmente, se mantienen altos d\u00e9ficit fiscales en los pr\u00f3ximos a\u00f1os.   Las medidas tributarias propuestas s\u00f3lo tendr\u00e1n un efecto en el corto plazo, por lo que se diluyen las mayores recaudaciones.  Debido a las proyecciones de mayores d\u00e9ficit fiscales en el futuro cercano por no enfrentar la ra\u00edz de la crisis, es muy probable que en el a\u00f1o 2014 la sociedad dominicana se vea en la obligaci\u00f3n de revisar de nuevo la pol\u00edtica fiscal.  La soluci\u00f3n permanente a la crisis fiscal requerir\u00eda una reducci\u00f3n del gasto p\u00fablico en el 2013 por unos RD$60,000 millones y la adopci\u00f3n de un sistema tributario sencillo con impuestos bajos y uniformes que puedan integrar segmentos que se mantienen en la informalidad.  Esperamos que la pr\u00f3xima discusi\u00f3n sobre pol\u00edtica fiscal no gire alrededor de incremento de impuestos, sino alrededor de la implementaci\u00f3n de un sistema tributario moderno que sea parte de una estrategia de desarrollo y no un mero parche fiscal.<\/span><\/span><\/p>\n

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[1]<\/a> Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff (2009) This time is different<\/em>; Princeton University Press.<\/span><\/span><\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n

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<\/path><\/svg><\/i> Vistas Totales 1,216 , Vistas Hoy 2 <\/p>\n

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