{"id":18107,"date":"2013-06-13T19:45:48","date_gmt":"2013-06-13T19:45:48","guid":{"rendered":"https:\/\/crees.org.do\/transparencia-y-ejecucion-presupuestaria-en-republica-dominicana\/"},"modified":"2021-08-10T20:51:28","modified_gmt":"2021-08-10T20:51:28","slug":"transparencia-y-ejecucion-presupuestaria-en-republica-dominicana","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/crees.org.do\/?p=18107","title":{"rendered":"Transparencia y Ejecuci\u00f3n Presupuestaria en Rep\u00fablica Dominicana"},"content":{"rendered":"

Autor: Miguel Collado Di Franco<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

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Introducci\u00f3n[1]<\/strong><\/a><\/strong><\/p>\n

El presupuesto del Estado es el principal instrumento de planificaci\u00f3n del sector p\u00fablico. En el mismo se plasman los ingresos esperados por los impuestos y tarifas que el Estado recauda de los ciudadanos y el gasto en que incurrir\u00eda para desarrollar las actividades que efectuar\u00eda, generalmente durante un a\u00f1o. Por tanto,  para referirse al mismo es necesario ponerlo en contexto; en concreto, analizando la evoluci\u00f3n del gasto p\u00fablico en el pa\u00eds.  Como se aprecia en la gr\u00e1fica, entre 1992 y 2012 el gasto p\u00fablico de la Rep\u00fablica Dominicana ha experimentado una tasa de crecimiento casi constante. El gasto real s\u00f3lo se redujo en los a\u00f1os 1995, 2003 y 2009. Dos de estos a\u00f1os fueron post-electorales (1995 y 2009) y uno de crisis financiera (2003).<\/span><\/p>\n

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 <\/p>\n

En ese periodo, el gasto real creci\u00f3 5.8 veces. En t\u00e9rminos nominales, el gasto se multiplic\u00f3 por m\u00e1s de 31 veces en ese per\u00edodo. Para comprender mejor la magnitud de este incremento, la tasa promedio del crecimiento compuesto anual de este gasto fue de 19.9%.<\/span><\/p>\n

Lo que ha sucedido hist\u00f3ricamente es que adem\u00e1s de que el gasto, en t\u00e9rminos nominales, ha crecido de manera continua, luego de a\u00f1os de picos el gasto no vuelve a su nivel anterior. Los gobiernos se han ido acostumbrando a este gasto elevado que ha tenido como consecuencia resultados financieros deficitarios en magnitudes significativas que incrementan la deuda p\u00fablica. Entre 2008 y 2011, por ejemplo, el d\u00e9ficit fiscal promedi\u00f3 unos RD$54,000 millones y en 2012, de acuerdo al Banco Central de la Rep\u00fablica Dominicana (BCRD), el d\u00e9ficit fue superior a RD$153,000 millones; y de acuerdo al Fondo Monetario Internacional, alcanz\u00f3 m\u00e1s de RD$168,000 millones.<\/span><\/p>\n

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Retos del presupuesto<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Ante la situaci\u00f3n fiscal descrita, a nuestro entender, los retos principales en torno al presupuesto son dos: 1)<\/span> que los presupuestos sean elaborados de manera realista en un marco de responsabilidad fiscal; y, <\/strong>2) <\/span>que el gasto se mantenga dentro de los l\u00edmites de lo presupuestado originalmente para cada a\u00f1o.<\/strong><\/p>\n

Con relaci\u00f3n a lo \u00faltimo, es imperioso subrayar la palabra “originalmente”. En este sentido es necesario mencionar dos caracter\u00edsticas del a\u00f1o 2007 relacionadas con el presupuesto. Primero, fue el \u00faltimo a\u00f1o en que fue posible que las autoridades del gobierno pudieran administrar las finanzas p\u00fablicas de manera tal que hubiera un super\u00e1vit fiscal y, segundo, fue el \u00faltimo a\u00f1o en el que la ejecuci\u00f3n del gasto se ajust\u00f3 al presupuesto original aprobado. En los a\u00f1os siguientes, se inici\u00f3 la pr\u00e1ctica de someter al Congreso proyectos de “presupuestos complementarios” para legalizar incrementos en el gasto por encima de lo aprobado en las leyes de presupuesto original promulgadas para cada a\u00f1o.<\/span><\/p>\n

Si se realiza una contabilidad de los presupuestos adicionales aprobados entre los a\u00f1os 2008 y 2012, uno encuentra lo siguiente. En 2008 y 2009 se requiri\u00f3 la aprobaci\u00f3n de un presupuesto complementario en cada a\u00f1o. En 2010 se aprobaron dos presupuestos complementarios, mientras que en 2011 el gobierno demand\u00f3 tres presupuestos adicionales al original. En 2012 tuvimos un presupuesto adicional, pero se habr\u00eda requerido de otro presupuesto complementario para que el Congreso autorizara al Poder Ejecutivo incurrir en mayor gasto p\u00fablico.  Es decir, se requer\u00eda una apropiaci\u00f3n adicional por parte del Poder Legislativo para cumplir con los requerimientos constitucionales.<\/span><\/p>\n

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Prudencia y austeridad representan pol\u00edticas sanas<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Es pertinente se\u00f1alar que en econom\u00eda, lo que suele ser bueno para la administraci\u00f3n de un hogar o un negocio, es buena medida de pol\u00edtica p\u00fablica. La prudencia en el gasto y la austeridad, es una pr\u00e1ctica sana para llevar las finanzas de un gobierno. Con relaci\u00f3n a esto, es un punto importante el anuncio realizado el 13 de mayo por el Director de la Direcci\u00f3n General de Presupuesto de que el gobierno planea alcanzar el equilibrio fiscal en uno o dos a\u00f1os m\u00e1s. Uno ve bien que el gobierno anuncie un compromiso de estabilidad fiscal, siempre y cuando sea planificado por medio del control en el gasto.<\/span><\/p>\n

En ese mismo sentido, vemos como positivo el anuncio que hicieron las autoridades del gobierno de que el gasto fue disminuido en el primer trimestre de 2013, lo que produjo un d\u00e9ficit menor al presupuestado. Ahora bien, no vemos como positivo que junto con ese anuncio se comunicara que parte del gasto dejado de ejecutar en ese trimestre ser\u00eda ejecutado, incluso, inmediatamente. Es decir, se gastar\u00eda parte del monto dejado de gastar. En t\u00e9rminos de pol\u00edtica fiscal esta medida manda una se\u00f1al confusa. Se habla de compromisos de austeridad, pero el mismo discurso va acompa\u00f1ado del anuncio de que la disminuci\u00f3n del d\u00e9ficit anunciada ser\u00e1 revertida.<\/span><\/p>\n

Es necesario insistir en el tema de la austeridad dentro de la ejecuci\u00f3n del gasto. Ante un d\u00e9ficit tan elevado como el de 2012, en este a\u00f1o las autoridades debieran estar comprometidas con un periodo de consolidaci\u00f3n fiscal. Es decir, un periodo de reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal y, consecuentemente, del ritmo de endeudamiento p\u00fablico. En este sentido, cualquier reducci\u00f3n en el gasto es muy importante a\u00fan en los momentos actuales en que contamos con un presupuesto que lleva casi cinco meses de ejecuci\u00f3n, y que desafortunadamente no fue elaborado teniendo en cuenta un reducci\u00f3n significativa del gasto con relaci\u00f3n a 2012, sino que se fundament\u00f3 en un aumento de ingresos por la v\u00eda de nuevos tributos y aumento de tasas en los existentes. Para este fin, fue promulgada la ley 253-12, que aunque generalmente se le ha llamado reforma fiscal, no fue m\u00e1s que un incremento generalizado en las figuras impositivas existentes que vino acompa\u00f1ado de la introducci\u00f3n de otras nuevas.<\/span><\/p>\n

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El lado de los ingresos fiscales<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Aqu\u00ed entramos a otro elemento del presupuesto: los ingresos. En a\u00f1os recientes, lo ocurrido con relaci\u00f3n a los ingresos es que los mismos no crecen al ritmo presupuestado originalmente por las autoridades. Por ejemplo, en 2012 los ingresos tributarios fueron presupuestados en RD$329,266 millones mientras que la recaudaciones que presenta el BCRD de los ingresos tributarios del gobierno es de RD$312,064 millones. Una diferencia de unos RD$17,000 millones. Esta es una caracter\u00edstica de ejecuciones presupuestarias anteriores.<\/span><\/p>\n

A la luz de la pol\u00edtica implementada de tratar de reducir el d\u00e9ficit fiscal por medio de un incremento de las tasas impositivas y por la creaci\u00f3n de nuevas figuras tributarias, uno puede analizar lo que ha estado sucediendo con los ingresos fiscales. El efecto de pol\u00edticas tributarias de este tipo tiene dos componentes. Primero, cuando se introducen modificaciones tributarias como las de noviembre pasado que afectan a todas las actividades econ\u00f3micas, la actividad econ\u00f3mica general tiende a desacelerarse. Esto trae como consecuencia que disminuyan las recaudaciones efectivas. Por otro lado, las recaudaciones esperadas son afectadas porque la modificaci\u00f3n en los impuestos introduce elementos que incentivan la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de impuestos.<\/span><\/p>\n

En efecto, de acuerdo a la Direcci\u00f3n General de Impuestos Internos, las recaudaciones acumuladas hasta abril por concepto de la ley 253-12 eran de RD$4,332 millones. Es decir, que a un cuarto de a\u00f1o, s\u00f3lo hay poco m\u00e1s de RD$4,000 millones recaudados de una proyecci\u00f3n que era muy superior a los RD$30,000 millones de pesos.<\/span><\/p>\n

Los impuestos han venido a alterar las actividades econ\u00f3micas de los dominicanos: el ahorro a trav\u00e9s del sector financiero formal, la inversi\u00f3n en actividades productivas, la producci\u00f3n de bienes y servicios, y el consumo de estos. Con la ley 253-12, sin duda alguna, se ha creado un ambiente que desincentiva las actividades econ\u00f3micas.<\/span><\/p>\n

Lo anterior lo han entendido las mismas autoridades monetarias que en una <\/span>nota de prensa del BCRD<\/a>, por ejemplo, expresan: “[el] desempe\u00f1o durante el primer trimestre de este a\u00f1o muestra en algunos indicadores, una desaceleraci\u00f3n mayor a la esperada, en el contexto de la reforma fiscal reci\u00e9n implementada”. En efecto, la actividad econ\u00f3mica, medida a trav\u00e9s del crecimiento del PIB creci\u00f3 0.3% durante el trimestre. En ese mismo periodo, las ventas reportadas a la DGII disminuyeron en 7.1% con relaci\u00f3n a enero-marzo de 2012.<\/span><\/p>\n

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Alternativas a las pol\u00edticas anunciadas<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

La soluci\u00f3n a la desaceleraci\u00f3n en el crecimiento del PIB, en consecuencia, no se encuentra en incrementar el gasto p\u00fablico o en facilitar el otorgamiento de cr\u00e9dito a tasas artificialmente m\u00e1s bajas. La soluci\u00f3n al problema est\u00e1 en su origen mismo: en las distorsiones que afectan los precios relativos, las ganancias de los emprendedores y la tasa de inter\u00e9s en la econom\u00eda. Estos tres elementos, fundamentalmente, son los permiten coordinar las actividades en la econom\u00eda. Es decir, contribuyen a que los recursos sean destinados a su mejor uso posible para satisfacer las necesidades de los consumidores, y a que las decisiones de ahorro e inversi\u00f3n revelen su uso eficiente en el tiempo.<\/span><\/p>\n

La econom\u00eda dominicana est\u00e1 evidenciando los resultados de a\u00f1os de aumentos en el gasto p\u00fablico que han tra\u00eddo como consecuencia el incremento del endeudamiento interno y externo, as\u00ed como modificaciones casi anuales al c\u00f3digo tributario (entre 2000 y 2012 se produjeron diez modificaciones de este tipo). Los incrementos de impuestos introducen distorsiones en la actividades econ\u00f3micas por medio del desincentivo a realizarlas o porque encarecen m\u00e1s algunas actividades con respecto a otras. Cuando esto sucede, el funcionamiento normal de la econom\u00eda se altera. Disminuyen los nuevos emprendimientos, las personas dejan de consumir y se incrementa el riesgo y la incertidumbre ya que se distorsiona el sistema de coordinaci\u00f3n y de cooperaci\u00f3n representado por los precios y las ganancias<\/span>[2]<\/a>.<\/span><\/p>\n

El presupuesto, en consecuencia, no debe entenderse como un instrumento para “estimular la econom\u00eda”. La econom\u00eda dominicana necesita un incremento en sus niveles de productividad que propicie un aumento en los ingresos promedios de los dominicanos. Es por esto que se hace necesario implementar pol\u00edticas econ\u00f3micas que permitan la reducci\u00f3n en los costos de vivir y hacer negocios en el pa\u00eds; y que procuren corregir las distorsiones en el mecanismo de coordinaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n representado por los precios, las ganancias y las tasas de inter\u00e9s. Estas pol\u00edticas deben propiciar reformas estructurales que promuevan crecimiento econ\u00f3mico perdurable. En adici\u00f3n a un c\u00f3digo tributario simplificado con tasas bajas y uniformes, es necesario introducir cambios estructurales en los sectores energ\u00eda, transporte, mercado laboral, salud y educaci\u00f3n, entre otros, as\u00ed como mejor\u00edas sustanciales en la seguridad jur\u00eddica.<\/span><\/p>\n

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Transparencia fiscal es cr\u00edtica<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n

Como expresamos en un <\/span>trabajo anterior<\/a>, la transparencia fiscal es relevante por una raz\u00f3n fundamental que debiera constituir el elemento esencial para su pr\u00e1ctica rigurosa: el dinero que gasta el gobierno proviene de los ingresos de los ciudadanos.<\/span><\/p>\n

Desde un punto de vista de pol\u00edticas p\u00fablicas, ser transparente trae como resultado positivo una mejor implementaci\u00f3n de medidas econ\u00f3micas, por cuanto los resultados son visibles tanto para los hacedores de las mismas, como para el p\u00fablico en general. El FMI, <\/span>en un art\u00edculo <\/a>en su sitio de Internet dedicado a la transparencia, resume la l\u00f3gica de este concepto de la siguiente manera: “La transparencia fiscal supone un esfuerzo por informar al p\u00fablico sobre las actividades pasadas, presentes y futuras del gobierno y sobre la estructura y las funciones gubernamentales que determinan las pol\u00edticas y los resultados fiscales. Esta transparencia favorece un debate p\u00fablico m\u00e1s informado, as\u00ed como una mayor rendici\u00f3n de cuentas y credibilidad en el gobierno.”<\/span><\/p>\n

Cuando un gobierno incurre en un d\u00e9ficit tan alto, en valores absolutos y como porcentaje del PIB, como el experimentado en 2012 en la Rep\u00fablica Dominicana, y se implementan medidas tributarias como las adoptadas a partir de la Ley 253-12, se justifica a\u00fan m\u00e1s que el p\u00fablico tenga mejor y m\u00e1s r\u00e1pido acceso a la informaci\u00f3n fiscal. Y esta debe ser veraz, transparente y oportuna.<\/span><\/p>\n

Preocupa que a finales de mayo de 2013 todav\u00eda existan dudas en torno al resultado del d\u00e9ficit fiscal de 2012. De igual forma preocupa que en el informe de la C\u00e1mara de Cuentas al Congreso Nacional <\/span>Evaluaci\u00f3n de la Ejecuci\u00f3n Presupuestaria y la Rendici\u00f3n de Cuentas Generales del Estado <\/em>correspondiente al a\u00f1o fiscal 2012, los auditores de este organismo decidieron no expresar ninguna opini\u00f3n sobre el Estado de Ejecuci\u00f3n Presupuestaria de 2012. Esto as\u00ed por no poder comprobar las informaciones relacionadas con los gastos referentes a las Remuneraciones a Empleados por un monto de RD$87,845,956,508; ni poder “comprobar la veracidad correspondiente a los rubros de los bienes muebles e inmuebles incluidos en la ejecuci\u00f3n presupuestaria en los Gastos de Capital, correspondientes a la Inversi\u00f3n Real Directa y las Transferencias de Capital, por valor de RD$101,407,517,813 y RD$31,837,281,168, respectivamente.” Este es el segundo a\u00f1o consecutivo en que los auditores de la C\u00e1mara de Cuenta se abstienen de opinar sobre la auditor\u00eda que realizan.<\/span><\/p>\n

Tambi\u00e9n motiva a preocupaci\u00f3n que se retrase la publicaci\u00f3n de informaci\u00f3n sobre los ingresos y gastos del gobierno central, la cual se ven\u00eda haciendo con cierta regularidad tanto en el <\/span>Portal del Ciudadano Dominicano<\/a>, como en el portal de la <\/span>Direcci\u00f3n General de Presupuesto<\/a>; desde noviembre pasado ha sido interrumpida la publicaci\u00f3n de las estad\u00edsticas en esos portales.  Es importante el anuncio realizado por el director de DIGEPRES en la <\/span>actividad conjunta entre la Fundaci\u00f3n Institucionalidad y Justicia (FINJUS), CREES y el Centro Juan XXIII <\/span><\/span><\/span><\/a> con relaci\u00f3n a que se retomar\u00e1 la publicaci\u00f3n mensual de la ejecuci\u00f3n presupuestaria, la cual nunca debi\u00f3 ser interrumpida.<\/span><\/p>\n

Es necesario que en Rep\u00fablica Dominicana sean adoptadas mejores pr\u00e1cticas de transparencia fiscal. Diferentes pa\u00edses han <\/span>promulgado legislaciones de responsabilidad fiscal<\/a> para ayudar a estos fines. En ese sentido, es prudente que sea adoptada una Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal que, entre otras cosas, contenga reglas fiscales en torno al gasto, el nivel del d\u00e9ficit y el endeudamiento; establezca un fondo especial al que se destinen los ingresos extraordinarios, aquellos que resulten de super\u00e1vit fiscales y los que provengan de la explotaci\u00f3n de recursos no renovables; as\u00ed como que establezca mecanismos que sancionen el incumplimiento con las normas de transparencia y responsabilidad fiscal.<\/span><\/p>\n

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[1]<\/a> Basado en participaci\u00f3n en la Mesa de Discusi\u00f3n sobre Transparencia Fiscal y Ejecuci\u00f3n Presupuestaria<\/em> organizada por FINJUS, Centro Juan XXIII y CREES el pasado 23 de mayo.<\/span><\/span><\/p>\n<\/div>\n

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[2]<\/a> Tambi\u00e9n es necesario incluir la tasa de inter\u00e9s. Cuando se incrementan las tasas de impuestos o se crean nuevas figuras impositivas, disminuye el ingreso que puede ser destinado a ahorro, por lo que disminuyen los fondos prestables en la econom\u00eda lo cual, en consecuencia, afecta negativamente la tasa de inter\u00e9s natural. Cuando es introducido un gravamen sobre los ingresos de los ahorros,  se crea un desincentivo adicional a ahorrar, con su subsecuente distorsi\u00f3n sobre el mercado de fondos prestables. <\/span><\/span><\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n

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Autor: Miguel Collado Di Franco   Introducci\u00f3n[1] El presupuesto del Estado es el principal instrumento de planificaci\u00f3n del sector p\u00fablico. En el mismo se plasman los ingresos esperados por los impuestos y tarifas que el Estado recauda de los ciudadanos y el gasto en que incurrir\u00eda para desarrollar las actividades que efectuar\u00eda, generalmente durante un…<\/p>\n

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