En un sistema de reparto, el dinero que cotizan los trabajadores activos se destina a cubrir las pensiones de los jubilados, y no se capitaliza en una cuenta individual, como sucede en la actualidad. Es decir, deja ser ahorro de cada individuo para pasar a un fondo com\u00fan que, por dise\u00f1o, es insuficiente para cubrir las pensiones, como explicamos a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
La experiencia internacional demuestra que, por su naturaleza, los sistemas de reparto no son sostenibles debido a que cada vez hay m\u00e1s jubilados y menos trabajadores activos que puedan contribuir para las pensiones de los primeros. Como resultado de avances m\u00e9dicos y tecnol\u00f3gicos, productos del desarrollo econ\u00f3mico, la expectativa de vida promedio va en aumento. Rep\u00fablica Dominicana no es la excepci\u00f3n. De igual manera, las familias est\u00e1n decidiendo tener menos hijos. La reducci\u00f3n en la tasa de fertilidad a nivel mundial es otra caracter\u00edstica demogr\u00e1fica verificable en Rep\u00fablica Dominicana.<\/p>\n
Es evidente que como son los trabajadores activos quienes financian el sistema de pensiones, cada vez habr\u00e1 menos recursos para pagar las pensiones de una poblaci\u00f3n que vivir\u00e1 m\u00e1s tiempo. La gr\u00e1fica siguiente muestra las estad\u00edsticas de Naciones Unidas en este sentido: menos personas trabajando para mantener a los jubilados.<\/p>\n
![\"\"](\"https:\/\/crees.org.do\/wp-content\/uploads\/2022\/05\/1-Title-copy-6.png\")
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En consecuencia, no tiene sentido econ\u00f3mico ni social legislar para establecer un sistema que, por dise\u00f1o no funcionar\u00e1; y que ser\u00eda necesario modificar en poco tiempo.<\/p>\n
Una contrarreforma de este tipo representar\u00eda volver a un sistema que ser\u00eda insostenible desde el punto de vista financiero, y de la cual tenemos experiencia en Rep\u00fablica Dominicana. Por eso tuvo que ser reformado el sistema de pensiones en el a\u00f1o 2001, luego de un importante conceso en la sociedad[2]<\/a>.<\/p>\n Al momento de realizarse la reforma previsional del a\u00f1o 2001, el sistema de pensiones de reparto de Rep\u00fablica Dominicana ten\u00eda una deuda impl\u00edcita que representaba el 48.5% del producto interno bruto (PIB) [3]<\/a>. De haber continuado ese sistema, la deuda acumulada a la fecha ser\u00eda muy superior. Con una poblaci\u00f3n creciente y con demanda de ingresos por jubilaci\u00f3n superiores a las exiguas pensiones que se pagaban en el sistema anterior, la deuda impl\u00edcita en Rep\u00fablica Dominicana ser\u00eda mayor. Tal es el comportamiento de la deuda impl\u00edcita de pensiones a nivel internacional; independientemente de la presi\u00f3n fiscal de un pa\u00eds o de lo alta que sean las contribuciones, la tendencia en el tiempo es a crecer[4]<\/a>.<\/p>\n En la actualidad es motivo de preocupaci\u00f3n que la deuda del sector p\u00fablico no financiero (SPNF) represente el 47.5% del PIB de acuerdo con la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico. De existir una deuda relacionada con el sistema de pensiones, ser\u00eda necesario consolidarla a la del SPNF y a la del Banco Central de la Rep\u00fablica Dominicana para realizar an\u00e1lisis fehacientes de los pasivos del Estado dominicano. Si as\u00ed fuera, la preocupaci\u00f3n con respecto a la sostenibilidad de la deuda p\u00fablica ser\u00eda mayor para los agentes econ\u00f3micos locales e internacionales, as\u00ed como para las calificadoras de riesgo y los organismos multilaterales.<\/p>\n Entendemos que toda propuesta de modificaci\u00f3n del sistema deber\u00eda partir de su costo, y de qui\u00e9n lo va a pagar. En finanzas p\u00fablicas es claro que es el ciudadano quien paga por el gasto: ya sea con sus impuestos presentes o futuros (deuda) o con el peor de los impuestos, el inflacionario.<\/p>\n Las estad\u00edsticas de otros pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina ayudan a responder la pregunta de esta secci\u00f3n.<\/p>\n Las pensiones en Am\u00e9rica Latina consumen recursos importantes del gasto p\u00fablico. Existen pa\u00edses como Colombia y Ecuador, los cuales tienen un nivel de envejecimiento de su poblaci\u00f3n similar al de Rep\u00fablica Dominicana, donde el gasto p\u00fablico en pensiones representa 4.5% y 4.1% del PIB, respectivamente[5]<\/a>.<\/p>\n Estimados conservadores propios indican que un sistema de reparto en Rep\u00fablica Dominicana podr\u00eda llevar el gasto p\u00fablico en pensiones al 3.9% del PIB, solo para cubrir pensiones m\u00ednimas.<\/p>\n Para una econom\u00eda que ha estado presentando d\u00e9ficits fiscales estructurales de 2.8%, agregar 4.2% ser\u00eda tener un balance negativo equivalente a 7.0% del PIB. Un nivel insostenible en el tiempo con el potencial de detonar una crisis de fiscal.<\/p>\n Si en un proyecto de ley, u otro tipo de propuesta, se plantea cambiar el sistema de capitalizaci\u00f3n individual por uno de reparto, la interrogante obligatoria es c\u00f3mo se va a financiar cada a\u00f1o. Sobre todo, si se quiere evitar alcanzar niveles de d\u00e9ficits que duplicar\u00edan los actuales.<\/p>\n Si la idea es incrementar las altas tasas de impuestos prevalecientes en el pa\u00eds, se le har\u00eda otro desfavor al trabajador dominicano. Las oportunidades de encontrar un empleo productivo en la formalidad estar\u00edan mermadas ante un clima menos favorable a la inversi\u00f3n. Adem\u00e1s de que se aumentar\u00eda la incidencia de los impuestos sobre los ciudadanos. Que, aunque no sean quienes pagan todos los tributos, s\u00ed son quienes perciben el impacto de la fiscalidad en \u00faltima instancia[6]<\/a>.<\/p>\n La informalidad es un reto importante para cualquier sistema de pensiones, sea de reparto o de capitalizaci\u00f3n individual. Aumentar la informalidad bajo un sistema de reparto representar\u00eda a\u00fan mayores recursos de los contribuyentes para el financiamiento de las pensiones porque la base de cotizantes ser\u00eda menor. Modificaciones fiscales como las que han sido aplicadas en el pa\u00eds desde el a\u00f1o 2000 a la fecha crean incentivos para una alta informalidad laboral, que en la actualidad supera el 58% de acuerdo con las estad\u00edsticas oficiales.<\/p>\n Propuestas de cambio de sistema requieren, m\u00e1s all\u00e1 de las buenas intenciones de sus proponentes, ser transparentes con relaci\u00f3n a los costos adicionales para los ciudadanos.\u00a0<\/strong><\/p>\n Todo sistema de pensiones necesita ser perfeccionado en el tiempo. El sistema dominicano amerita ser reformado para subsanar distorsiones que arrastra desde hace mucho tiempo y para actualizar par\u00e1metros con que opera.<\/p>\n En el a\u00f1o 2020 fue promulgada la ley No. 13-20 que incluy\u00f3 una modificaci\u00f3n al esquema de comisiones aplicado por las administradoras de fondos de pensiones (AFP). Esta modificaci\u00f3n simplific\u00f3 el esquema de comisiones de las AFP y redujo, en t\u00e9rminos porcentuales, los ingresos por este concepto. Este era un punto importante en el debate p\u00fablico. Es oportuno seguir realizando modificaciones para mejorar las pensiones.<\/p>\n Desde nuestro parecer, existen elementos importantes que deben ser revisados: i) aumentar el porcentaje de cotizaci\u00f3n, ii) revisar la edad de retiro, iii) reducir el monto de los ahorros de los trabajadores que se destina a financiar la deuda p\u00fablica, y iv) permitir que esos ahorros puedan ser invertidos en el exterior, para diversificar el riesgo de los portafolios de inversiones de las administradoras.<\/p>\n El siguiente cuadro resume cambios que deber\u00edan hacerse para mejorar las pensiones:<\/p>\n La primera modificaci\u00f3n consiste en incrementar el aporte mensual destinado a las cuentas de capitalizaci\u00f3n individual (CCI) de los trabajadores del 8.40% actual a 10.50%. El monto de la cotizaci\u00f3n no se revisa desde la modificaci\u00f3n a la ley 87-01 realizada por medio de la ley No. 188-07. En tal sentido es necesario realizar modificaciones cada cinco a\u00f1os. Igualmente, se propone revisar la edad de retiro para que sea 65 a\u00f1os. Este incremento guarda relaci\u00f3n con el aumento en la esperanza de vida desde que fue dise\u00f1ada la ley hace veinte a\u00f1os y con las expectativas actuales.<\/p>\n Otra modificaci\u00f3n muy importante es limitar el porcentaje de los portafolios de los fondos de pensiones que est\u00e1 invertido en t\u00edtulos del Estado dominicano. La alta demanda del Estado de fondos para financiar los d\u00e9ficits fiscales y cuasi fiscales ha encontrado en el dinero de los trabajadores una fuente constante de recursos. Las sucesivas administraciones gubernamentales han demandado recursos de los trabajadores, al punto que cerca del 79% del patrimonio de las cuentas de capitalizaci\u00f3n individual est\u00e1 invertido en t\u00edtulos del Ministerio de Hacienda y del Banco Central. Esta pr\u00e1ctica ha desvirtuado el origen de la ley 87-01, la cual tiene como prop\u00f3sito que los ahorros de los trabajadores sean invertidos en actividades productivas que representen oportunidades de trabajo adicionales y de aumento de los ingresos de los cotizantes.<\/p>\n La demanda de fondos para financiamiento p\u00fablico ha estado acompa\u00f1ada de una oferta muy limitada de instrumentos financieros en el mercado local. Con un mercado de capitales que no se ha desarrollado en gran medida por carencias institucionales que faciliten las emisiones, las opciones de inversi\u00f3n de los fondos de pensiones han sido limitadas. En ese sentido, es necesario crear las condiciones para que los fondos de los trabajadores est\u00e9n m\u00e1s diversificados. Tanto en t\u00edtulos emitidos dentro como fuera del pa\u00eds. Es por ese motivo que se recomienda eliminar la prohibici\u00f3n de invertir en los fondos de los trabajadores en el exterior.<\/p>\n Ahora bien, ninguna propuesta para mejorar el sistema de pensiones debe obviar la necesidad de reformas que modifiquen la estructura de la econom\u00eda. En materia fiscal, es necesario el compromiso pol\u00edtico de generar super\u00e1vits fiscales con el fin de detener la demanda de ahorros de los trabajadores para el financiamiento del sector p\u00fablico no financiero. Estos super\u00e1vits contribuir\u00edan a la capitalizaci\u00f3n del Banco Central y a la reducci\u00f3n de sus d\u00e9ficits. Reglas fiscales incluidas en una Ley de Responsabilidad Fiscal ayudar\u00edan en este prop\u00f3sito, as\u00ed como una Reforma Integral al C\u00f3digo Tributario de la Rep\u00fablica Dominicana, que lo simplifique y elimine distorsiones que le han sido introducidas en diferentes modificaciones desde el a\u00f1o 2000.<\/p>\n La \u00faltima reforma mencionada, la tributaria, contribuir\u00eda a reducir el incentivo que existe en la actualidad para las empresas operar en la informalidad, o para realizar actividades informales dentro de la misma formalidad. El tama\u00f1o de la informalidad en Rep\u00fablica Dominicana es un elemento que limita el desarrollo de cualquier tipo de sistema de pensiones. Con altas tasas de informalidad (Gr\u00e1fica No. 2) es muy dif\u00edcil mantener un n\u00famero alto de cotizantes.<\/p>\n De igual forma, altos niveles estructurales de desempleo y subempleo limitan la continuidad de las cotizaciones.<\/p>\n Como consecuencia de los problemas del mercado laboral, la proporci\u00f3n de cotizantes como porcentaje de la fuerza de trabajo (PEA) en Rep\u00fablica Dominicana es baja; la mitad que en los pa\u00edses de la Organizaci\u00f3n para la Cooperaci\u00f3n y el Desarrollo Econ\u00f3micos (OCDE). Es importante tener en cuenta que los pa\u00edses OCDE, en su casi totalidad, tienen sistemas de reparto que operan con altos niveles de deudas impl\u00edcitas de pensiones. Para que un sistema de reparto sea viable no basta tener una tasa de cotizantes sobre la PEA de 72%; a\u00fan con estos altos niveles los sistemas previsionales de la OCDE son insostenibles financieramente.<\/p>\n Con niveles elevados de informalidad y de desempleo y subempleo es imposible para un sistema de pensiones garantizar altas tasas de reemplazo en el futuro. Desde hace mucho tiempo desde el CREES hemos planteado que estos son problemas estructurales que es necesario resolver[7]<\/a>. Por eso hemos venido abogando por otras reformas relacionadas con el mercado laboral para aumentar la flexibilidad de este y as\u00ed reducir el tiempo que tardan los trabajadores en encontrar un empleo. En adici\u00f3n, los costos laborales no salariales del pa\u00eds deben disminuir para garantizar contrataciones formales y, por tanto, m\u00e1s cotizantes.<\/p>\n El principal de estos costos es la cesant\u00eda labora, que podr\u00eda ser sustituida por un seguro de cesant\u00eda costeado por el sector privado con un componente solidario financiado con recursos p\u00fablicos. Los recursos aportados por los empleadores ir\u00edan a una cuenta individual del trabajador que podr\u00eda usar en caso de quedar cesante y, al final de su vida laboral, aportar los fondos que tenga disponible en su cuenta de cesant\u00eda para su fondo de pensiones. Bajo este esquema se garantizar\u00edan los derechos adquiridos de los trabajadores.<\/p>\n \u00a0<\/strong><\/p>\n El modelo de capitalizaci\u00f3n individual de Rep\u00fablica Dominicana fue establecido con el prop\u00f3sito de mejorar las pensiones del sistema de reparto. Con el antiguo sistema, las pensiones eran exiguas, la cobertura era limitada y el n\u00famero de pensionados era reducido en proporci\u00f3n a la poblaci\u00f3n de 60 o m\u00e1s a\u00f1os. La reforma estuvo enfocada en ampliar la cobertura, sin costo mayor para el contribuyente, introducir la libertad de elecci\u00f3n de la administraci\u00f3n de los fondos y establecer mayor equidad entre los trabajadores.<\/p>\n Ante la ausencia de una alternativa viable, ya que los sistemas de reparto no son sostenibles debido a la din\u00e1mica demogr\u00e1fica que genera el desarrollo humano, es necesario reformar el sistema de capitalizaci\u00f3n individual. En consecuencia, los esfuerzos actuales deben ir direccionados a perfeccionar lo establecido en la ley 87-01 y a realizar reformas estructurales para eliminar aquellas distorsiones que impiden el desarrollo de las pensiones en el pa\u00eds. En este sentido, los tomadores de decisiones desde el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo tienen la oportunidad, desde el punto de vista de pol\u00edticas p\u00fablicas, de garantizar mejores pensiones mediante una profundizaci\u00f3n de la reforma del a\u00f1o 2001, as\u00ed como por medio de otras reformas estructurales que mejoren el clima de inversi\u00f3n, la productividad y la competitividad en el pa\u00eds.<\/p>\n [1]<\/a> Ver: Collado Di Franco, M. (2021, septiembre 23). Volver al sistema de reparto ser\u00eda un error<\/em>. CREES. https:\/\/crees.org.do\/?p=22125<\/p>\n [2]<\/a> Rojas, J. (2021, agosto 10). Antes de la capitalizaci\u00f3n individual<\/em>. CREES. https:\/\/crees.org.do\/?p=18305<\/p>\n [3]<\/a> CREES, Centro Regional de Estrategias Econ\u00f3micas Sostenibles. (2022, mayo 9). An\u00e1lisis del Sistema de Pensiones de la Rep\u00fablica Dominicana y Recomendaciones de Reformas<\/em>. CREES. https:\/\/crees.org.do\/?wpdmpro=analisis-del-sistema-de-pensiones-de-la-republica-dominicana-y-recomendaciones-de-reformas<\/p>\n [4]<\/a> La deuda impl\u00edcita de pensiones es un tema de mucha preocupaci\u00f3n en aquellos pa\u00edses con reparto [ver: Mink, R. “General government pension obligations in Europe”. IFC Bulletin No. 28. Bank for International Settlements, 2008; \u00a0European Commission. (2012). The 2012 Ageing Report<\/em>. European Union, Directorate-General for Economic and Financial Affairs. https:\/\/doi.org\/10.2765\/19991; Kane, C., & Palacios, R. (1996, junio). The Implicit Pension Debt<\/em>. International Monetary Fund. https:\/\/www.imf.org\/external\/pubs\/ft\/fandd\/1996\/06\/pdf\/kane.pdf]. Para estimaciones recientes de la deuda impl\u00edcita de pa\u00edses europeos, ver: Symeonidis, G. (2021). Public Pensions and Implicit Debt: An Investigation for EU Member States Using Ageing Working Group 2021 Projections<\/em>. MDPI. Retrieved 10\u201314, from https:\/\/www.mdpi.com\/2227-9091\/9\/11\/190\/htm<\/p>\n [5]<\/a> A. Arenas de Mesa, \u201cLos sistemas de pensiones en Am\u00e9rica Latina: institucionalidad, gasto p\u00fablico y sostenibilidad financiera en tiempos del COVID-19\u201d, serie Macroeconom\u00eda del Desarrollo, N\u00b0 212 (LC\/TS.2020\/99), Santiago, Comisi\u00f3n Econ\u00f3mica para Am\u00e9rica Latina y el Caribe (CEPAL), 2020.<\/p>\n\u00bfCu\u00e1nto costar\u00eda a los contribuyentes volver al sistema de reparto?<\/strong><\/h3>\n
\u00bfEs necesario reformar la actual ley 87-01 en materia de pensiones?<\/strong><\/h3>\n
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<\/p>\nConsideraciones finales<\/strong><\/h3>\n