La deuda p\u00fablica dominicana se ha incrementado sensiblemente desde principios de este milenio. Por un lado, el incremento reciente de la deuda p\u00fablica es consecuencia de importantes d\u00e9ficits fiscales, principalmente durante los \u00faltimos cinco a\u00f1os; esa deuda corresponde, esencialmente, al gobierno central.\u00a0 Por otro lado, el incremento de la deuda p\u00fablica consolidada se ha incrementado por los pasivos asumidos por instituciones financieras del Estado dominicano, principalmente el Banco Central de la Rep\u00fablica Dominicana (BCRD).\u00a0 La respuesta al rescate a depositantes por la crisis financiera del 2003 fue determinante porque implic\u00f3 emisi\u00f3n de t\u00edtulos del propio BCRD para recoger liquidez que se emiti\u00f3. Sin embargo, otros factores han incidido en el incremento de los pasivos de las entidades financieras p\u00fablicas.<\/p>\n
En la Rep\u00fablica Dominicana no existe un organismo estatal que publique la deuda p\u00fablica consolidada y los datos de deuda de las distintas instituciones est\u00e1n dispersas. \u00a0La Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico (DGCP) publica la deuda del gobierno central, principalmente. No parece reflejar la totalidad de la deuda de algunas corporaciones p\u00fablicas no-financieras.\u00a0 Por otro lado, la deuda del sector p\u00fablico financiero s\u00f3lo se encuentran en los Estados de Situaci\u00f3n de las diferentes entidades financieras estatales, que est\u00e1n dispersos y muchas veces incompletos.<\/p>\n
Con la finalidad de brindar una perspectiva m\u00e1s amplia de la deuda p\u00fablica, CREES ha realizado un ejercicio de consolidaci\u00f3n de la deuda p\u00fablica dominicana; el actual an\u00e1lisis sustituye uno anterior sobre deuda p\u00fablica, ya que se actualizan datos y se incorporan nuevos elementos.\u00a0 El resultado del ejercicio actual usa como referencia\u00a0Estad\u00edsticas de Deuda P\u00fablica: Gu\u00eda para Compiladores y Usuarios<\/em><\/a>\u00a0del Fondo Monetario Internacional (FMI)<\/a>[1]<\/a>, que sirve como manual a nivel internacional.\u00a0 En el caso dominicano, la falta de informaci\u00f3n nos imposibilita realizar un ejercicio exhaustivo como el que se contempla en la\u00a0gu\u00eda\u00a0<\/em>del FMI.\u00a0 En consecuencia, los c\u00e1lculos de deuda p\u00fablica bruta o total.<\/p>\n Seg\u00fan la gu\u00eda del FMI, la deuda bruta o deuda total consiste en todos los pasivos que representan instrumentos de deuda.\u00a0 Un instrumento de deuda se define como toda obligaci\u00f3n financiera asumida por instituciones estatales que requieren de pago de intereses y\/o repago del capital por el deudor al acreedor en alg\u00fan momento en el futuro.\u00a0 Basado en esta definici\u00f3n, el FMI distingue los siguientes instrumentos de deuda p\u00fablica:<\/p>\n o\u00a0\u00a0 \u00a0 Derechos Especiales de Giro (DEG)<\/a>[2]<\/a><\/p>\n o\u00a0\u00a0 \u00a0 Dinero y dep\u00f3sitos<\/p>\n o\u00a0\u00a0 \u00a0 T\u00edtulos de deuda (generalmente negociables)<\/p>\n o\u00a0\u00a0 \u00a0 Pr\u00e9stamos<\/p>\n o\u00a0\u00a0 \u00a0Garant\u00edas est\u00e1ndares a pr\u00e9stamos del sector p\u00fablico y privado, adem\u00e1s de seguros y pensiones garantizados por el Estado<\/p>\n o\u00a0\u00a0 \u00a0 Otras cuentas por pagar<\/p>\n III. \u00bfQu\u00e9 instituciones incurren en deuda p\u00fablica?<\/strong><\/p>\n Para conocer de d\u00f3nde surge la deuda p\u00fablica y los instrumentos de deuda, debemos conocer las entidades estatales y su clasificaci\u00f3n. A continuaci\u00f3n se detallan los componentes del sector p\u00fablico, seg\u00fan la clasificaci\u00f3n en los manuales de finanzas p\u00fablicas del FMI.<\/p>\n Toda deuda expl\u00edcita asumida por las unidades institucionales dentro de cada componente que observamos en el cuadro anterior forman parte de la deuda bruta total o del sector p\u00fablico consolidado. En la Rep\u00fablica Dominicana, la informaci\u00f3n est\u00e1 dispersa e incompleta, por lo que se asume una metodolog\u00eda modificada para la estimaci\u00f3n de la deuda del sector p\u00fablico consolidado de la Rep\u00fablica Dominicana; aunque tomando como referencia la gu\u00eda del FMI.<\/p>\n En la mayor\u00eda de los casos, el gobierno general (gobiernos central, provincial\/estadual y local) asume deuda principalmente, en la medida que sus gastos son mayores que sus ingresos; es decir, cuando se presentan d\u00e9ficit fiscales.\u00a0 De esta forma, el \u201cstock\u201d de deuda se afecta por los resultados financieros (ingresos menos gastos) del gobierno general y sus componentes.\u00a0 Otro componente que podr\u00eda integrarse dentro del gobierno general, seg\u00fan la gu\u00eda del FMI, son los pasivos contingentes de los sistemas de pensiones p\u00fablicos de reparto, seg\u00fan c\u00e1lculos actuariales<\/a>[3]<\/a>.<\/p>\n En muchos casos, la deuda de corporaciones p\u00fablicas no-financieras se asumen por razones similares; es decir, por d\u00e9ficits en su ejecuci\u00f3n presupuestaria. Pero, tambi\u00e9n se asume deuda por otras razones, como parte de sus estrategias de negocios.\u00a0 Si a la deuda del gobierno general y sus componentes se a\u00f1ade la deuda de las corporaciones p\u00fablicas no-financieras, se obtiene la\u00a0deuda del sector p\u00fablico no-financiero (SPNF)<\/strong>.\u00a0 Por ejemplo, en el caso de la Rep\u00fablica Dominicana, las deudas de la Corporaci\u00f3n Dominicana de Empresas El\u00e9ctricas Estatales (CDEEE) con generadores y suplidores de materiales el\u00e9ctricos y contratistas deben formar parte de la deuda del sector p\u00fablico no-financiero.<\/p>\n Deuda SPNF = Deuda Gobierno General + Deuda Corporaciones No Financieras<\/p>\n En el caso de las instituciones financieras del Estado (banco central, entidades de intermediaci\u00f3n financiera y otras entidades financieras) las deudas se pueden asumir por razones diferentes a las del gobierno general y las empresas p\u00fablicas no-financieras, debido a que la naturaleza de sus operaciones son distintas a las dem\u00e1s.\u00a0 Es decir, se pueden asumir no s\u00f3lo por d\u00e9ficit en sus operaciones financieras, sino que las entidades financieras asumen ciertos instrumentos de deuda como parte de la estrategia de negocios de dichas entidades. Cuando se agregan todos los pasivos de deuda de las instituciones financieras estatales, se obtiene la\u00a0deuda del sector p\u00fablico financiero (SPF)<\/strong>.<\/p>\n Deuda SPF = Deuda Corporaciones Financieras<\/p>\n Obviamente, cuando se suman las deudas del SPNF y del SPF se obtiene la deuda del sector p\u00fablico consolidada.<\/p>\n Deuda Sector P\u00fablico Consolidado = Deuda SPNF + Deuda SPF<\/p>\n <\/p>\n IV. Importancia de compilar y diseminar las estad\u00edsticas de deuda p\u00fablica<\/strong><\/p>\n Suplir informaci\u00f3n veraz, confiable y oportuna sobre estad\u00edsticas de deuda p\u00fablica es cr\u00edtico para la toma de decisiones del sector p\u00fablico y agentes econ\u00f3micos privados. Las estad\u00edsticas de deuda p\u00fablica provienen de diferentes instancias e instituciones p\u00fablicas que muchas veces no tienen relaciones entre \u00e9stas. El FMI recomienda que se otorgue responsabilidad con alg\u00fan estatuto legal a una agencia que pueda realizar la compilaci\u00f3n y diseminaci\u00f3n de las estad\u00edsticas de deuda p\u00fablica consolidada (central compilling agency<\/em>), aunque reconoce que el orden institucional de cada pa\u00eds es \u00fanico.\u00a0 En la mayor\u00eda de los pa\u00edses existe alguna oficina que lleva las estad\u00edsticas de deuda del gobierno central, por lo que ser\u00edan las indicadas para la compilaci\u00f3n y diseminaci\u00f3n del sector p\u00fablico consolidado.\u00a0 En \u00faltima instancia, es el Ministerio de Hacienda que asum\u00eda la deuda de todas las instituciones estatales.<\/p>\n La difusi\u00f3n de informaciones veraces, confiables y oportunas son importantes por diversas razones, como se desprenden del documento del FMI:<\/p>\n En este momento es importante enfatizar la importancia de la transparencia en las estad\u00edsticas fiscales, en general, y no s\u00f3lo sobre deuda p\u00fablica.\u00a0 Si no se cuenta con informaci\u00f3n veraz, precisa y oportuna de la ejecuci\u00f3n presupuestaria del gobierno general ni de estados financieros de las corporaciones p\u00fablicas (financieras y no-financieras), la informaci\u00f3n ser\u00eda incompleta y la consolidaci\u00f3n de la deuda p\u00fablica no ser\u00eda posible de manera objetiva y transparente.<\/p>\n La gu\u00eda de deuda p\u00fablica del FMI contiene revisiones a pr\u00e1cticas anteriores sobre compilaci\u00f3n y c\u00e1lculo de estad\u00edsticas de deuda p\u00fablica.\u00a0 Su reciente publicaci\u00f3n, que data del a\u00f1o 2011, implica que no todos los pa\u00edses hayan adoptado todas sus recomendaciones.\u00a0 Esta gu\u00eda se elabor\u00f3 luego de la crisis financiera y econ\u00f3mica internacional a partir de 2007, que han tenido repercusiones importantes en materia fiscal a nivel internacional.<\/p>\n Con muy raras excepciones (e.g. Estonia), la respuesta de pol\u00edticas p\u00fablicas a la crisis internacional que se vive desde hace unos 3 a\u00f1os ha sido mayor intervenci\u00f3n estatal a trav\u00e9s de mayor gasto p\u00fablico y pol\u00edticas monetarias altamente expansivas.\u00a0 En el \u00e1mbito fiscal, la respuesta a la crisis ha implicado altos d\u00e9ficit presupuestarios en la mayor\u00eda los pa\u00edses. A su vez, altos d\u00e9ficits fiscales han tenido que ser financiados con mayor endeudamiento p\u00fablico y por esto la necesidad de tener informaci\u00f3n veraz, confiable y oportuna de la deuda p\u00fablica.\u00a0 Es en respuesta a estos acontecimientos, principalmente, que se desarroll\u00f3 la nueva metodolog\u00eda de calcular la deuda p\u00fablica por parte de los organismos internacionales involucrados.<\/p>\n <\/p>\n V. Balance General o Estado de Situaci\u00f3n: patrimonio neto, deuda bruta y deuda neta<\/strong><\/p>\n El FMI recomienda la construcci\u00f3n de \u201cEstados de Situaci\u00f3n del sector p\u00fablico consolidado para obtener la\u00a0deuda neta<\/em><\/a>[4]<\/em><\/strong><\/a>\u201d<\/em>\u00a0en cada pa\u00eds.\u00a0 En estos estados financieros se especifican los activos y pasivos de deuda del sector p\u00fablico consolidado. Tomando en cuenta los activos f\u00edsicos y financieros del Estado, si los pasivos son mayores que los activos se obtendr\u00eda un patrimonio neto negativo.\u00a0 Por el contrario, si los activos son mayores que los pasivos (patrimonio neto positivo) el sector p\u00fablico consolidado tendr\u00eda una posici\u00f3n de solvencia econ\u00f3mica.<\/p>\n Para el c\u00e1lculo de la deuda bruta se consolidan todos los pasivos financieros del sector p\u00fablico consolidado.\u00a0 Para el c\u00e1lculo de la deuda neta se toma en consideraci\u00f3n s\u00f3lo los activos financieros y no los activos f\u00edsicos.\u00a0 En ambos casos, es importante tomar en consideraci\u00f3n los efectos de inversiones en acciones y participaciones en Fondos de Inversi\u00f3n para obtener dichos montos.<\/p>\n En una empresa privada, cuando los pasivos son mayores que los activos (patrimonio neto negativo) se entiende que la empresa est\u00e1 en una situaci\u00f3n de bancarrota.<\/p>\n \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/em>Caso de estudio: Nueva Zelanda<\/em><\/p>\n Con un gobierno reformador luego de una crisis fiscal a finales de la d\u00e9cada de 1980, en \u00a0Nueva Zelanda se adoptaron una serie de medidas que cambiaron la realidad de ese pa\u00eds, reduciendo el endeudamiento p\u00fablico y promoviendo el crecimiento econ\u00f3mico sostenido. Esto se logr\u00f3 a trav\u00e9s de menor gasto p\u00fablico, un sistema impositivo m\u00e1s simple y una ley de responsabilidad fiscal que obliga al gobierno a ser austero, transparente y rendir cuentas ante el parlamento y la poblaci\u00f3n.\u00a0 Estas medidas fueron acompa\u00f1adas de otras reformas econ\u00f3micas en el \u00e1mbito laboral, burocr\u00e1tico, energ\u00eda y transporte, entre otros. Esto redujo el costo de vivir y hacer negocios en Nueva Zelanda, creando las condiciones para la inversi\u00f3n del sector privado.\u00a0 El resultado fue mayor generaci\u00f3n de riquezas, m\u00e1s y mejores puestos de trabajo y mayor ingreso por ciudadano.<\/p>\n Desde principios de la d\u00e9cada de 1990, Nueva Zelanda aplica lo que recomienda el FMI en su gu\u00eda de deuda p\u00fablica (2011) y m\u00e1s informaci\u00f3n a\u00fan.\u00a0 La publicaci\u00f3n de los pasivos y activos del sector p\u00fablico, contenidos en el estado de situaci\u00f3n, se realiza sin \u201crecomendaciones\u201d de organismos internacionales ni imposici\u00f3n de fuera.\u00a0 Todos los\u00a0estados financieros del sector p\u00fablico consolidado<\/a>\u00a0son auditados por el Auditor General-Contralor, bajo pr\u00e1cticas de auditor\u00eda del sector privado.\u00a0 El Auditor General-Contralor de Nueva Zelanda es un funcionario del Parlamento y en su auditor\u00eda debe declarar bajo juramento que no pertenece ni tiene inter\u00e9s en el gobierno ni sus dependencias.<\/p>\n La limitaci\u00f3n del poder pol\u00edtico, transparencia y rendici\u00f3n de cuentas de los pol\u00edticos y funcionarios p\u00fablicos son una realidad en Nueva Zelanda.\u00a0 La publicaci\u00f3n de estados financieros auditados del sector p\u00fablico consolidado es un mandato legal en ese pa\u00eds y se realiza para que los ciudadanos tengan la informaci\u00f3n completa y transparente de las actividades que realiza su gobierno, entre otros factores.\u00a0 Obviamente, en ese pa\u00eds se cumplen y se hacen cumplir las leyes, que son para facilitar el intercambio y convivencia entre los residentes, visitantes e inversionistas en ese pa\u00eds. \u00a0Nueva Zelanda fue pionero y l\u00edder en la consolidaci\u00f3n de sus estad\u00edsticas fiscales, deuda p\u00fablica y en la presentaci\u00f3n de estados financieros del sector p\u00fablico consolidado.\u00a0 Estamos convencidos que la experiencia de Nueva Zelanda tuvo una influencia marcada en la preparaci\u00f3n de la gu\u00eda de deuda p\u00fablica del FMI, en la que se involucraron otras instituciones internacionales.<\/p>\n <\/p>\n VI. El Caso de la Rep\u00fablica Dominicana<\/strong><\/p>\n En la Rep\u00fablica Dominicana, la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico (DGCP) lleva las estad\u00edsticas de deuda p\u00fablica del gobierno central.\u00a0 Mientras se indica que esa deuda es del sector p\u00fablico no-financiero (SPNF), nos parece que la informaci\u00f3n no incluye algunas de las unidades institucionales contenidas en la gu\u00eda del FMI.\u00a0 En espec\u00edfico, no parece contener deuda (o pr\u00e9stamos y cuentas por pagar) de algunas corporaciones p\u00fablicas no-financieras, como la CDEEE.<\/p>\n Por otro lado, la DGCP no realiza el ejercicio de agregar los instrumentos de deuda de las instituciones financieras estatales o deuda del sector p\u00fablico financiero (SPF).\u00a0 Tampoco se consolida la deuda del SPNF con la deuda del SPF.\u00a0 En este sentido, la DGCP deber\u00eda ampliar su rango de an\u00e1lisis para agregar y consolidar toda la deuda del sector p\u00fablico en el pa\u00eds, seg\u00fan la gu\u00eda de deuda p\u00fablica del FMI. En \u00faltima instancia, es el Ministerio de Hacienda que asum\u00eda la deuda de todas las instituciones estatales.<\/p>\n Con respecto a los estados de situaci\u00f3n o balance general del sector p\u00fablico consolidado, la Rep\u00fablica Dominicana no tiene informaci\u00f3n suficiente para realizar este tipo de ejercicios, por lo que se desconoce la posici\u00f3n patrimonial del sector p\u00fablico consolidado. \u00a0No se tiene informaci\u00f3n agregada de los activos f\u00edsicos y financieros del Gobierno Central, gobiernos locales, instituciones descentralizadas y corporaciones de todo el sector p\u00fablico.\u00a0 Tampoco se tiene la deuda p\u00fablica total o bruta consolidada, lo que imposibilita la construcci\u00f3n de un Balance General que refleje la realidad.<\/p>\n Obtener toda la informaci\u00f3n requerida para la construcci\u00f3n de un Balance General y mantenerla actualizada es una tarea pendiente que ser\u00eda de mucha utilidad para la toma de decisiones, tanto del sector p\u00fablico como del sector privado.\u00a0 Se requerir\u00eda una f\u00e9rrea voluntad pol\u00edtica y determinaci\u00f3n para obtener toda la informaci\u00f3n requerida para estos fines. Lo importante es compilar y diseminar estad\u00edsticas fiscales veraces y oportunas.<\/p>\n D\u00e9ficit fiscales implican mayor deuda p\u00fablica<\/strong><\/p>\n En el caso de la Rep\u00fablica Dominicana, la respuesta a la crisis internacional desde 2008\u00a0 al 2012 fue incrementar el gasto p\u00fablico para, supuestamente, mantener un crecimiento econ\u00f3mico vigoroso.\u00a0 Como tradicionalmente per\u00edodos electorales han implicado mayor gasto p\u00fablico, durante ese per\u00edodo se realizaron dos campa\u00f1as presidenciales que impact\u00f3 las finanzas p\u00fablicas por mayor gasto p\u00fablico: incremento de 38% en 2008 y 40% en 2012.\u00a0 Como consecuencia del incremento del gasto p\u00fablico desde el a\u00f1o 2000, se presentaron d\u00e9ficit fiscales importantes que han sido financiados con mayor endeudamiento p\u00fablico.\u00a0 Las siete legislaciones que incrementaron tasas de impuestos e introdujeron nuevas figuras impositivas (llamadas \u201cparches tributarios\u201d) no generaron los ingresos fiscales suficientes para cubrir cada vez mayor gasto p\u00fablico.<\/p>\n Esta pol\u00edtica de incrementar el gasto p\u00fablico, introducir nuevas cargas impositivas y creaci\u00f3n de importantes d\u00e9ficit fiscales fue apoyada y parcialmente financiada con pr\u00e9stamos del propio FMI, el Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) entre 2008 y 2011.\u00a0 Tambi\u00e9n bajo la sombrilla del FMI, el Estado dominicano pudo acceder a nueva deuda en el mercado de capitales internacional con emisi\u00f3n de bonos soberanos.\u00a0 Por otro lado, el Estado accedi\u00f3 a deuda externa bilateral a trav\u00e9s del acuerdo PetroCaribe con Venezuela.\u00a0 Adem\u00e1s, el gobierno dominicano emiti\u00f3 t\u00edtulos de deuda en el mercado interno de capitales con bonos denominados en pesos dominicanos y d\u00f3lares estadounidenses. Por \u00faltimo, el gobierno asumi\u00f3 nuevos pr\u00e9stamos de instituciones de intermediaci\u00f3n financiera, principalmente de Banreservas; este se duplic\u00f3 s\u00f3lo en 2012.<\/p>\n Un mayor nivel de gasto p\u00fablico que ha creado d\u00e9ficit fiscales durante los \u00faltimos a\u00f1os. Esto \u00a0refleja serias debilidades institucionales, falta de transparencia y rendici\u00f3n de cuentas nula.\u00a0 En este sentido, la ejecuci\u00f3n presupuestaria ha sido err\u00e1tica y las previsiones de ingresos fiscales muy deficientes.\u00a0 En adici\u00f3n, las estad\u00edsticas fiscales se publican con retrasos, lo que introduce incertidumbre en la toma de decisiones del sector privado<\/a>[5]<\/a>.<\/p>\n Por estas razones, luego de la aprobaci\u00f3n de los presupuestos originales, el gobierno dominicano se ha visto obligado a introducir presupuestos complementarios para que el Congreso apropie nuevos recursos; de esta forma se legaliza mayor gasto p\u00fablico de lo presupuestado originalmente. En diversas ocasiones, estos presupuestos complementarios o \u201creformulados\u201d han ido acompa\u00f1ados de solicitud de emisi\u00f3n de nueva deuda por menores ingresos de lo previsto y\/o mayor gasto p\u00fablico ejecutado. \u00a0\u00a0Por ejemplo, en 2008 y 2009 se requiri\u00f3 la aprobaci\u00f3n de un presupuesto complementario cada a\u00f1o. En 2010 se requirieron dos presupuestos complementarios, y en 2011 tres presupuestos complementarios; es decir, tres reformulaciones del presupuesto original. Aunque s\u00f3lo se aprob\u00f3 un solo presupuesto complementario, en 2012 se debi\u00f3 aprobar otro presupuesto complementario por gasto p\u00fablico excesivo.<\/p>\n Para 2012, el gobierno dominicano ejecut\u00f3 una pol\u00edtica de expansi\u00f3n del gasto p\u00fablico sin precedentes, que estimamos en 40%; esto gener\u00f3 un importante d\u00e9ficit fiscal.\u00a0 Todav\u00eda en Rep\u00fablica Dominicana discutimos y especulamos sobre la magnitud del d\u00e9ficit de 2012: no se han publicado las cifras oficiales en el portal del Ministerio de Hacienda la ejecuci\u00f3n presupuestaria de ese a\u00f1o y no ha habido una posici\u00f3n oficial del Gobierno Central.\u00a0 Mientras en el documento del Presupuesto General del Estado 2013 el Ministerio de Hacienda public\u00f3 un d\u00e9ficit de unos RD$124,600, el Banco Central de la Rep\u00fablica Dominicana (BCRD) public\u00f3 que ese d\u00e9ficit fue de RD$153,800 millones (US$3,925 millones), que representa un 6.7% del Producto Interno Bruto (PIB), seg\u00fan cifras oficiales.<\/p>\n En todo caso, las autoridades debieron someter otro presupuesto complementario en 2012 (un segundo complementario, dado que en Julio se aprob\u00f3 un primero) porque no ten\u00edan la autorizaci\u00f3n o apropiaci\u00f3n de fondos por parte del Congreso Nacional para ejecutar el nivel de gasto p\u00fablico que reflejan las cifras que public\u00f3 el BCRD.\u00a0 En el Presupuesto General de Estado 2013, se indica un \u201cSaldo de Caja Tesorer\u00eda\u201d de unos RD$27,500 en los resultados financieros del gobierno central.\u00a0 Esta partida no es compatible con las pr\u00e1cticas internacionales y el mandato de ley de presupuesto dominicana, de registrar todas las transacciones del sector p\u00fablico en base a lo devengado.\u00a0 El uso de mecanismos en base a flujo de caja podr\u00eda estar ocultando la realidad de lo que realmente se ha gastado.\u00a0 Estas son pr\u00e1cticas poco transparentes en el manejo de las finanzas p\u00fablicas de un pa\u00eds.<\/p>\n De nuevo, se debe asumir deuda adicional en la medida que el gasto p\u00fablico es mayor que los ingresos fiscales; es decir, cuando se presentan d\u00e9ficit fiscales.\u00a0 De esta forma, el \u201cstock\u201d de deuda se afecta por los resultados financieros (ingresos menos gastos) del gobierno en sentido general.\u00a0 Por cuatro a\u00f1os consecutivos entre 2008-2011, los d\u00e9ficit fiscales promediaron unos RD$54,000 millones. Para el a\u00f1o 2012, el d\u00e9ficit fiscal que estimamos en CREES es de unos RD$175,200 mientras que el BCRD indica que fue de unos RD$153,800 millones. \u00a0En todo caso, un mayor d\u00e9ficit fiscal ha implicado mayor endeudamiento del sector p\u00fabico no-financiero.<\/p>\n \u00a0Metodolog\u00eda y estimaciones de la deuda p\u00fablica dominicana<\/strong><\/p>\n Como se indic\u00f3 anteriormente, la deuda p\u00fablica de la Rep\u00fablica Dominicana que se obtiene en nuestro an\u00e1lisis usa como referencia\u00a0Estad\u00edsticas de Deuda P\u00fablica: Gu\u00eda para Compiladores y Usuarios<\/em>\u00a0del FMI.\u00a0 Sin embargo, la informaci\u00f3n dispersa e incompleta disponibles para conocer la deuda p\u00fablica bruta nos obligan a adoptar una metodolog\u00eda propia.\u00a0 Mientras no es posible hacer un an\u00e1lisis exhaustivo, la metodolog\u00eda empleada refleja los principios que se desprenden de la gu\u00eda del FMI para el c\u00e1lculo de la deuda p\u00fablica del sector p\u00fablico consolidado.\u00a0 Dadas las limitaciones vigentes, CREES procedi\u00f3 a calcular la deuda p\u00fablica con una metodolog\u00eda que incluye la deuda publicada por la DGCP y deuda de las instituciones financieras del Estado. El per\u00edodo de an\u00e1lisis comprende del 31 de diciembre de 2000 al 31 de diciembre de 2012.<\/p>\n Sector P\u00fablico No-Financiero<\/strong><\/p>\n Con respecto a la deuda que publica la DGCP, denominada como deuda del sector p\u00fablico no-financiero (SPNF), entendemos que esas cifras no incluyen la deuda de corporaciones no-financieras como la CDEEE, entre otras, como recomendar\u00eda la gu\u00eda del FMI. Las corporaciones o empresas no financieras (tipo CDEEE) no se incluyen por falta de informaci\u00f3n. Los estados de situaci\u00f3n auditados no est\u00e1n disponibles para el per\u00edodo de an\u00e1lisis y la informaci\u00f3n obtenida es incompleta. \u00a0Mucha de la deuda de la CDEEE se clasifica como \u201cCuentas por Pagar\u201d, partida que deber\u00eda incluirse en la deuda p\u00fablica, seg\u00fan la gu\u00eda del FMI.<\/p>\n Tampoco se incluyen garant\u00edas por falta de informaci\u00f3n, dado que en muchos de estos casos residen en contratos aprobados por el Congreso que est\u00e1n dispersos y es pr\u00e1cticamente imposible obtener esta informaci\u00f3n con los recursos a nuestra disposici\u00f3n. Con respecto a pasivos contingentes, como Seguridad Social y otras pensiones, las prestaciones sociales y pensiones otorgados por el Estado forman parte del Presupuesto Anual; estas se incluyen en la partida Prestaciones Sociales en la clasificaci\u00f3n econ\u00f3mica del gasto. Por \u00faltimo, las estad\u00edsticas fiscales no incluyen diversas instituciones p\u00fablicas y descentralizadas que deben incluirse en el Gobierno General. En este sentido, el Sistema Integrado de Gesti\u00f3n Financiera (SIGEF) que se implementa en el Ministerio de Hacienda de la Rep\u00fablica Dominicana no incluye instituciones descentralizadas y gobiernos locales en la contabilidad general del Estado. De esta forma, no se cuenta con informaci\u00f3n completa del Gobierno General como se define en el\u00a0Manual de Estad\u00edstica de Finanzas P\u00fablicas (2001)<\/a>\u00a0del FMI.<\/p>\n Los bonos del Tesoro emitidos para la Recapitalizaci\u00f3n del BCRD seg\u00fan la ley 167-07 se incluye en el c\u00e1lculo de la deuda p\u00fablica del gobierno central.\u00a0 Mientras algunos argumentan que esta es deuda intra-gubernamental y no debe contabilizarse en la deuda p\u00fablica total o bruta, la emisi\u00f3n de esos bonos no tuvo como contrapartida la reducci\u00f3n de pasivos del BCRD.\u00a0\u00a0 S\u00f3lo si se hiciera el ejercicio del estado de situaci\u00f3n del sector p\u00fablico consolidado, se podr\u00eda argumentar que el incremento del pasivo del gobierno central implic\u00f3 el incremento de activos del BCRD. Cuando nueva deuda emitida por una instituci\u00f3n p\u00fablica no tiene contrapartida de reducci\u00f3n de pasivos de la instituci\u00f3n p\u00fablica receptora, la deuda p\u00fablica total o bruta se incrementa; este es el caso en cuesti\u00f3n con la deuda del gobierno dominicano emitida directamente al BCRD.<\/p>\n Con respecto a la deuda externa del gobierno central, la misma se increment\u00f3 en 364% desde el a\u00f1o 2000 al 2012, pasando de casi 2,800 millones de d\u00f3lares estadounidenses a casi 12,900 millones. Esto implica que la deuda p\u00fablica externa en la Rep\u00fablica Dominicana se multiplic\u00f3 por m\u00e1s de cuatro veces y media en los \u00faltimos 12 a\u00f1os.\u00a0 Las principales partidas que han determinado este crecimiento son las deudas de organismos de financiamiento multilaterales (principalmente el Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo).\u00a0 Por otro lado, el incremento de la deuda bilateral con Venezuela a trav\u00e9s del Acuerdo PetroCaribe ha sido cr\u00edtico en el aumento de la deuda externa dominicana. Para completar el c\u00e1lculo de la deuda externa, a la deuda multilateral y bilateral se suman las deudas que el gobierno asume con agentes econ\u00f3micos privados en el exterior a trav\u00e9s de emisi\u00f3n de bonos soberanos y pr\u00e9stamos de instituciones privadas extranjeras.<\/p>\n Con respecto a la deuda interna del gobierno central, \u00e9sta se increment\u00f3 en 1,267% entre el a\u00f1o 2000 y 2012, pasando de unos 470 millones de d\u00f3lares a casi 6,400 millones, de nuevo, seg\u00fan estad\u00edsticas de la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 Esto implica que la deuda p\u00fablica interna se multiplic\u00f3 por casi 14 veces en los \u00faltimos 12 a\u00f1os. Dentro de la deuda interna se suman los t\u00edtulos de deuda o bonos emitida por el gobierno en el mercado local y pr\u00e9stamos obtenidos por el gobierno de los intermediarios financieros.<\/p>\n Cuando sumamos las deudas externa e interna mencionadas obtenemos la deuda total del gobierno central, que se increment\u00f3 en 493% entre el a\u00f1o 2000 y el 2012.\u00a0 Esto implica que la deuda del gobierno central pas\u00f3 de casi 3,250 millones de d\u00f3lares a casi 19,250 millones; esto implica que la deuda del gobierno central se multiplic\u00f3 por casi seis veces en s\u00f3lo 12 a\u00f1os.<\/p>\n Sector P\u00fablico Financiero<\/strong><\/p>\n Por otro lado, se calcul\u00f3 la deuda de instituciones financieras o del sector p\u00fablico financiero (SPF).\u00a0 Las instituciones financieras que se incluyen son: Banco Central de la Rep\u00fablica Dominicana (BCRD), Banco de Reservas (banco comercial estatal), Banco Nacional de la Vivienda (BNV) y Banco Agr\u00edcola (\u00faltimos tres a\u00f1os disponibles).\u00a0 Como el sector bancario es el m\u00e1s regulado en la econom\u00eda, las instituciones de intermediaci\u00f3n bancaria deben publicar los estados de situaci\u00f3n auditados (entre otros estados financieros) en los medios de comunicaci\u00f3n, por ley.\u00a0 Por esta raz\u00f3n, obtuvimos las informaciones de los balances generales o estados de situaci\u00f3n en las p\u00e1ginas web de las instituciones enunciadas y de la Superintendencia de Bancos de la Rep\u00fablica Dominicana.\u00a0 No se incluye: Dinero en sentido amplio; ni, DEGs.\u00a0 \u00a0Para incluir estas partidas s\u00ed se justificar\u00eda realizar un an\u00e1lisis de estados de situaci\u00f3n para conocer qu\u00e9 parte de \u00e9stos cubren los activos de las instituciones financieras p\u00fablicas.<\/p>\n En la deuda del SPF se decidi\u00f3 incluir pasivos de deuda emitidos por decisiones de pol\u00edticas p\u00fablicas y\/o comerciales de las instituciones financieras como pr\u00e9stamos, emisiones de t\u00edtulos de deuda ordinaria y subordinada (incluidas en los pasivos de esas instituciones). No se incluyen partidas como dep\u00f3sitos a la vista (cuentas corrientes y de ahorro) ni certificados de dep\u00f3sitos de los agentes econ\u00f3micos en las instituciones financieras p\u00fablicas. \u00a0De nuevo, todas las informaciones contenidas en nuestro an\u00e1lisis se encuentran en los balances generales de las instituciones financieras p\u00fablicas en los per\u00edodos indicados.<\/p>\n En el caso del\u00a0BCRD<\/strong>, se incluye: 1. Valores en Circulaci\u00f3n; 2. Dep\u00f3sitos Remunerados de Corto Plazo de Instituciones de Intermediaci\u00f3n Financieras; 3. Obligaciones en Moneda Extranjera; 4. Otras Cuentas del Pasivo \u2013hasta 2009 (Neto de Dep\u00f3sitos Remunerados de Corto Plazo); 5. Otros Dep\u00f3sitos de Entidades Financieras (Neto de Dep\u00f3sitos Remunerados de Corto Plazo).<\/p>\n En el caso de\u00a0Banreservas<\/strong>, se incluye: Entre 2000-2002: 1. Financiamientos obtenidos en Moneda Nacional y en Moneda Extranjera; 2. Obligaciones a la vista en moneda nacional y moneda extranjera; y 3. Otros Pasivos.\u00a0 Entre 2003-2012: 1.\u00a0 Valores en Circulaci\u00f3n; 2. Fondos Tomados a Pr\u00e9stamos; 3. Aceptaciones en Circulaci\u00f3n; 4. Otras Obligaciones a Pagar (2003-2005); y, 5. Otros pasivos.<\/p>\n En el caso del\u00a0BNV<\/strong>, se incluye: 1. Fondos Tomados a Pr\u00e9stamos; 2. Valores en Circulaci\u00f3n; y, 3. Otros Pasivos.<\/p>\n Con respecto al\u00a0Banco Agr\u00edcola<\/strong>, s\u00f3lo se obtuvo informaci\u00f3n entre 2010-2012, e incluye: 1. Fondos Tomados a Pr\u00e9stamos; 2. Valores en Circulaci\u00f3n; y, 3. Otros Pasivos.<\/p>\n Para completar el c\u00e1lculo de deuda p\u00fablica dominicana, debemos a\u00f1adir los pasivos de deuda de las instituciones financieras estatales a la deuda del gobierno central; es decir, debe incluirse la deuda del sector p\u00fablico financiero. En el sector p\u00fablico financiero, la deuda del BCRD es la mayor por los t\u00edtulos que se han emitido a ra\u00edz de la crisis bancaria del 2003.\u00a0 Estos t\u00edtulos se empezaron a emitir para recoger la liquidez financiera que se facilit\u00f3 en el rescate de los depositantes.\u00a0 Como ese exceso de liquidez provocaba inflaci\u00f3n de precios y depreciaci\u00f3n de la moneda dominicana, hab\u00eda que retirar esa liquidez del mercado.\u00a0 Sin embargo, otros factores han incidido en el incremento la deuda del BCRD que no abordaremos en este an\u00e1lisis.<\/p>\n La deuda del BCRD, calculada en d\u00f3lares estadounidenses, se increment\u00f3 en 548% entre el a\u00f1o 2000 y el 2012, pasando de unos 1,500 millones de d\u00f3lares a casi 9,700 millones a final del a\u00f1o pasado.\u00a0 Esto implic\u00f3 que la deuda del BCRD se multiplicara por casi 6 veces y media en los \u00faltimos 12 a\u00f1os. La deuda del Banreservas se increment\u00f3 en 470% en ese mismo per\u00edodo y la del BNV en 544%. S\u00f3lo tenemos disponible los \u00faltimos tres a\u00f1os del Banco Agr\u00edcola y muestra una reducci\u00f3n de 55%.\u00a0 La deuda del sector p\u00fablico financiero total pas\u00f3 de 1,940 millones a casi 12,400 millones en los \u00faltimos 12 a\u00f1os.<\/p>\n Bajo las recomendaciones de la gu\u00eda del FMI, la deuda p\u00fablica bruta o total del Estado debe incluir partidas que no incluimos en nuestro c\u00e1lculo. En consecuencia, la metodolog\u00eda aplicada por CREES es m\u00e1s restringida que las recomendaciones del FMI. Por lo tanto, la deuda p\u00fablica total dominicana que presentamos es menor que si se adoptaran las recomendaciones de la gu\u00eda de deuda p\u00fablica del FMI para el c\u00e1lculo de la deuda bruta o total del sector p\u00fablico consolidado.<\/p>\n Cuando agregamos la deuda del gobierno central y del sector p\u00fablico financiero, obtenemos la deuda del sector p\u00fablico consolidado.\u00a0 \u00c9sta deuda se increment\u00f3 en 537% entre el a\u00f1o 2000 y el 2012, pasando de casi 5,200 millones de d\u00f3lares a poco m\u00e1s de 31,600 millones. Esta es una tendencia contraria a la que seguimos en la d\u00e9cada de 1990, cuando la deuda p\u00fablica total se redujo en 12.4% en 10 a\u00f1os.<\/p>\n \u00bfC\u00f3mo se ve la pol\u00edtica fiscal hacia futuro?<\/strong><\/p>\n Como parte de los esfuerzos para dar seguimiento a la pol\u00edtica fiscal, CREES ha desarrollado un modelo de programaci\u00f3n fiscal proyectada a mediano plazo.\u00a0 En este sentido, se mantienen actualizadas proyecciones fiscales por cuatro a\u00f1os, es decir, hasta 2016.\u00a0 En estas cifras se incluye s\u00f3lo la deuda publicada por DGCP denominada como SPNF.\u00a0 Sin embargo, los montos de los intereses incluyen los compromisos del gobierno central de pagar intereses sobre emitidos directamente al BCRD y transferencias, como indica la ley 167-07.\u00a0 No se toma en consideraci\u00f3n el servicio de la deuda del resto del sector p\u00fablico como corporaciones no-financieras e instituciones financieras p\u00fablicas.\u00a0 A continuaci\u00f3n, las proyecciones sobre la pol\u00edtica fiscal a mediano plazo, que asume pol\u00edticas fiscales actuales. Con voluntad pol\u00edtica y aceptaci\u00f3n de la realidad financiera del sector p\u00fablico consolidado la tendencia puede cambiar.<\/p>\n De mantenerse la pol\u00edtica fiscal actual, el Estado dominicano requerir\u00e1 emisi\u00f3n de deuda de unos US$4,300 millones promedio anual para financiar d\u00e9ficit fiscales y servir deuda vieja (roll-over).\u00a0 Desde nuestra perspectiva, este es un escenario que debe servir de alerta temprana para sanear las finanzas p\u00fablicas, dado que los requerimientos bruto de financiamiento son elevados para la capacidad financiera del Estado dominicano en la actualidad.<\/p>\n Indicadores de deuda p\u00fablica: \u00datiles e in\u00fatiles<\/strong><\/p>\n Organismos multilaterales, calificadoras de riesgo y economistas utilizan la relaci\u00f3n de deuda p\u00fablica como proporci\u00f3n del Producto Interno Bruto (PIB) para tratar de medir la sostenibilidad de la deuda p\u00fablica de un pa\u00eds, pero este indicador puede ser enga\u00f1oso. \u00a0 Por un lado, el caso de Rep\u00fablica Dominicana es muy peculiar porque el PIB podr\u00eda estar sobrevalorado en la medida que las metodolog\u00edas de las Cuentas Nacionales deben actualizarse y revisarse los c\u00e1lculos del pasado, principalmente desde el a\u00f1o 2002. \u00a0Por otro lado, medir la deuda p\u00fablica como proporci\u00f3n del PIB puede ser ilusorio porque en pa\u00edses con altos niveles de informalidad \u00a0(60% para Rep\u00fablica Dominicana) la capacidad productiva no necesariamente se traduce en ingresos fiscales para servir deuda p\u00fablica.<\/p>\n Actualmente, se argumenta que la deuda p\u00fablica consolidada de la Rep\u00fablica Dominicana representa un 43% del PIB, pero argumentamos que este indicador podr\u00eda ser mayor por la sobrevaluaci\u00f3n del PIB<\/a>[6]<\/a>.\u00a0 En todo caso, el indicador de deuda p\u00fablica como proporci\u00f3n del PIB es un indicador enga\u00f1osos por los niveles de informalidad en la econom\u00eda dominicana, dado que la capacidad productiva no necesariamente se traduce en ingresos fiscales para servir deuda p\u00fablica. \u00a0Con el c\u00e1lculo de la deuda p\u00fablica que mostramos con anterioridad, la deuda p\u00fablica dominicana como proporci\u00f3n del PIB oficial se sit\u00faa en 53.9%.<\/p>\n Diferentes pa\u00edses han hecho \u201cdefault\u201d de su deuda con bajos \u00edndices de deuda p\u00fablica como proporci\u00f3n del PIB.\u00a0 En estudios recientes, Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff (2009)<\/a>[7]<\/a>\u00a0han enumerado pa\u00edses que no fueron capaces de servir sus deudas externas con niveles de deuda externa menor o igual a 50% del PIB.\u00a0 Por ejemplo, en 1982 la Rep\u00fablica Dominicana dej\u00f3 de servir su deuda externa, a\u00fan cuando esa deuda representaba un 31.8% del PIB (no exist\u00eda deuda interna).\u00a0 En 2003 hubo una cesaci\u00f3n de pagos\u00a0parcial<\/u>\u00a0con 22% de deuda p\u00fablica\/PIB y en 2005 se hizo una reestructuraci\u00f3n de la deuda p\u00fablica, cuando el \u00edndice se colocaba en 34.9% del PIB.<\/p>\n Pero, de nuevo, este indicador nos dice poco sobre la sostenibilidad de la deuda y los riesgos que se asumen. \u00a0Desde nuestra perspectiva, existen dos indicadores \u00fatiles para conocer la incidencia de la deuda p\u00fablica en las finanzas del Estado.\u00a0 En este sentido, hemos recomendado usar otros indicadores alternativos, como: 1.\u00a0Pago de Intereses como proporci\u00f3n de los Ingresos Totales<\/strong>, recomendando no mayor al 15%; y, 2.\u00a0Servicio de la deuda como proporci\u00f3n de los Ingresos Totales<\/strong>, no mayor a 30%.<\/p>\n En 2012, los intereses pagados por el gobierno dominicano representaban un 17.6% de sus ingresos totales, por encima del 15% recomendado.\u00a0 Seg\u00fan estimaciones de CREES utilizando datos de la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico, este indicador podr\u00eda elevarse a 22.2% en 2015 y 23.8% en 2016, si se mantiene la pol\u00edtica fiscal actual.<\/p>\n Por otro lado, desde 2009 el servicio de la deuda ha representado m\u00e1s del 30% de los ingresos fiscales, elev\u00e1ndose a 36% en 2011 y llegando hasta 42.4% en 2014, seg\u00fan las mismas proyecciones.\u00a0 La Rep\u00fablica Dominicana podr\u00eda estar recorriendo una senda de insostenibilidad de la deuda p\u00fablica en el futuro si no se revierte la pol\u00edtica actual.<\/p>\n VII. Conclusi\u00f3n<\/strong><\/p>\n Como recomendaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas, CREES ha propuesto una Reforma Fiscal Integral que incluye menor gasto p\u00fablico en el primer a\u00f1o de aplicaci\u00f3n, simplificaci\u00f3n del sistema impositivo y reformas a otros sectores claves en la econom\u00eda que implican altos costos de vivir y hacer negocios en la Rep\u00fablica Dominicana. Junto con la Fundaci\u00f3n Institucionalidad y Justicia (FINJUS), estaremos proponiendo un proyecto de Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal para que ayude al saneamiento de las finanzas p\u00fablicas, introduzca transparencia en el manejo fiscal y para que haya una efectiva redici\u00f3n de cuentas por parte de los pol\u00edticos y funcionarios p\u00fablicos. La Rep\u00fablica Dominicana debe retomar la agenda de reformas estructurales que abandon\u00f3 en la d\u00e9cada de 1990 para promover un ambiente conducente a las actividades econ\u00f3micas productivas motorizadas por el sector privado.\u00a0 S\u00f3lo con generaci\u00f3n de nuevas riquezas se podr\u00e1 incrementar los ingresos de los dominicanos y, en \u00faltima instancia, hacer frente a los retos fiscales que enfrenta la Rep\u00fablica Dominicana.<\/p>\n VIII. Anexos<\/strong><\/p>\n <\/p>\n <\/a>[1]<\/a>\u00a0Esta gu\u00eda se desarroll\u00f3 con la cooperaci\u00f3n de nueve organizaciones bajo el mecanismo del\u00a0Inter-Agency Task Force on Finance Statistics<\/em>: FMI, Banco Internacional de Pagos (BIS), Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), Banco Central Europeo (BCE), Eurostat (Comisi\u00f3n Europea), Organizaci\u00f3n para la Cooperaci\u00f3n y el Desarrollo (OECD), Club de Par\u00eds, Commonwealth Secretariat y el Banco Mundial.<\/p>\n <\/a>[2]<\/a>\u00a0Special Drawing Rights (SDRs) o DEGs son obligaciones que mantienen los pa\u00edses miembros del FMI para acceder a cr\u00e9dito de otros pa\u00edses miembros a trav\u00e9s de esa instituci\u00f3n y que acumula intereses por el pa\u00eds que mantiene los DEGs. Los DEGs se asignan a los pa\u00edses miembros en base a su cuota de participaci\u00f3n en el capital accionario del FMI.<\/p>\n <\/a>[3]<\/a>\u00a0En el caso dominicano, esos pasivos son insignificantes en la medida que el sistema p\u00fablico de reparto es muy limitado, principalmente luego de implementado el sistema de capitalizaci\u00f3n individual.\u00a0 De hecho, una de las razones principales por lo que el sistema de capitalizaci\u00f3n individual fue de f\u00e1cil implementaci\u00f3n en la Rep\u00fablica Dominicana se debe a lo limitado que era el sistema p\u00fablico de reparto que exist\u00eda.<\/p>\n <\/a>[4]<\/a>\u00a0Esto se obtendr\u00eda al considerar los activos del sector p\u00fablico en su conjunto menos los pasivos de deuda o deuda bruta de todas las instituciones p\u00fablicas.\u00a0 Es deuda neta si los pasivos son mayores que los activos.<\/p>\n <\/a>[5]<\/a>\u00a0Ver art\u00edculo \u201cTransparencia Fiscal: Clave para una Buena Gesti\u00f3n de Gobierno<\/a>\u201d de Miguel Collado Di Franco, Economista Senior de CREES.<\/p>\n <\/a>[6]<\/a>\u00a0Ver \u201cIndicador Alternativo de la Actividad Econ\u00f3mica: Una Aplicaci\u00f3n para la Rep\u00fablica Dominicana<\/a>\u201d publicado por CREES.<\/p>\n <\/a>[7]<\/a>\u00a0Reinhart, Carmen y Rogoff, Kenneth.\u00a0\u201cThis time is different\u201d (2009)<\/em>.<\/p>\n Archivo:\u00a0<\/strong><\/p>\n\n
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