Por Miguel Collado Di Franco<\/p>\n
Fecha: 29 de julio del 2024<\/p>\n
Como es costumbre cada a\u00f1o, una misi\u00f3n del Fondo Monetario Internacional estuvo de visita en el pa\u00eds realizando consultas. El pasado jueves 24 de julio, el personal t\u00e9cnico de la misi\u00f3n public\u00f3 su declaraci\u00f3n con las “conclusiones preliminares” de la consulta del Art\u00edculo IV correspondiente a este a\u00f1o 2024.<\/p>\n
Un mes antes, el 24 de junio, miembros de la misi\u00f3n que visit\u00f3 el pa\u00eds publicaron un art\u00edculo titulado La reforma fiscal puede ayudar a la Rep\u00fablica Dominicana a captar m\u00e1s inversi\u00f3n<\/em>. Publicaciones de este tipo es lo que suele conocerse como un art\u00edculo de endoso de la pol\u00edtica que piensa aplicar un pa\u00eds determinado.<\/p>\n Ambos documentos dejan dudas sobre cu\u00e1l ser\u00e1 el futuro de la reforma fiscal anunciada por las autoridades. La manera de plantear la reforma tributaria abre interrogantes para las familias y empresas del pa\u00eds; que son quienes tendr\u00edan que pagar con sus recursos las modificaciones tributarias recomendadas por los t\u00e9cnicos del FMI.<\/p>\n Esas dudas se a\u00f1aden al ambiente de incertidumbre en el cual se encuentran los agentes econ\u00f3micos desde hace varios meses. Se ha anunciado la inminencia de una reforma; el FMI se\u00f1ala a las autoridades cu\u00e1l deber\u00eda ser la meta de incremento de recaudaci\u00f3n y algunos principios para lograr esos nuevos ingresos. Sin embargo, la comunicaci\u00f3n de los detalles queda ausente. Permanecen muchas interrogantes abiertas. En consecuencia, queda planteada la labor de tratar de descifrar los dos documentos.<\/p>\n En tal sentido, el prop\u00f3sito de este art\u00edculo es tratar de establecer los puntos que deber\u00edan aclararse por la incertidumbre que podr\u00edan estar generando en los ciudadanos, y en los agentes econ\u00f3micos externos que miran al pa\u00eds como un destino de negocios.<\/p>\n Para iniciar, en la declaraci\u00f3n del art\u00edculo IV se establece que “resulta imperiosa una reforma fiscal integral que eleve de forma duradera los ingresos fiscales mediante una ampliaci\u00f3n de la base tributaria y la eliminaci\u00f3n de exenciones […].\u00a0 El art\u00edculo del 24 de junio es m\u00e1s expl\u00edcito en ese prop\u00f3sito: “Los ingresos tributarios est\u00e1n limitados por el alto nivel de exenciones y un elevado umbral sobre el cual se aplica el impuesto sobre la renta de las personas f\u00edsicas<\/em>[1]<\/a>.”<\/p>\n Lo anterior, debe ponerse en el contexto de que los miembros de la misi\u00f3n recomiendan “un aumento permanente de los ingresos tributarios de por lo menos del 2 por ciento del PIB […]”.<\/p>\n Con una modificaci\u00f3n de este tipo no ser\u00eda mucho lo que las autoridades podr\u00edan recaudar del “por lo menos 2% del PIB”. Seg\u00fan las cifras oficiales, citadas por el FMI, las exenciones de ISR a las personas f\u00edsicas representan el 0.076% del PIB[2]<\/a>. Teniendo en cuenta que la anterior medida, por su impacto sobre los hogares, promover\u00eda transacciones informales, queda lejos llegar a la meta establecida. Salvo que el objetivo sea incrementar el tramo m\u00e1s alto del impuesto sobre la renta. En tal caso, la elusi\u00f3n ser\u00eda el otro incentivo que se estar\u00eda promoviendo.<\/p>\n Es decir, es importante aclararle a las familias qu\u00e9 porcentaje de los dos puntos de presi\u00f3n tributaria provendr\u00edan de: 1) la inclusi\u00f3n de nuevas personas a tributar al tramo primero que es de 15% y, 2) c\u00f3mo se subir\u00edan los dem\u00e1s tramos que en la actualidad tienen tasas de 20% y 25%.<\/p>\n Los perceptores m\u00e1s altos de ingresos son los que tienen m\u00e1s incentivo a eludir. Esos son los que se encuentran en el tramo de la tasa de 25%. Pasa en todos los pa\u00edses donde se implementan reformas ortodoxas que no van en l\u00ednea con la formaci\u00f3n de ahorros e inversi\u00f3n, aumento de la producci\u00f3n, creaci\u00f3n de empleo e incremento de los ingresos reales.<\/p>\n Como el impuesto sobre la renta a personas f\u00edsicas tiene una base tan baja, seg\u00fan los c\u00e1lculos oficiales que usa el FMI, y sus efectos sobre los agentes econ\u00f3micos ser\u00edan contraproducentes y tendr\u00edan incentivos adicionales a evitar la tributaci\u00f3n, queda pensar que el principal objetivo de los funcionarios de FMI es que las autoridades se enfoquen en el ITBIS. La principal exenci\u00f3n o, en el lenguaje de las autoridades, gasto tributario.<\/p>\n Las exenciones totales del ITBIS, o IVA, para el 2024 fueron estimadas en 1.6% del PIB. Esta es una base mucho m\u00e1s amplia que la del ISR a las personas f\u00edsicas. En consecuencia, puede inferirse que la reforma aconsejada por el organismo multilateral va en la direcci\u00f3n de llegar al 2% del PIB por la v\u00eda de ampliar la base de bienes y servicios exentos del ITBIS. Siempre asumiendo que usan los c\u00e1lculos del gasto tributario oficial, que est\u00e1n calculados a las tasas actuales de 18% y 16%.<\/p>\n Las familias querr\u00edan saber si el consejo que da el FMI es que se haga una ampliaci\u00f3n a una de las tasas actuales; es decir, al 18% o al 16%. Si las autoridades llegaran a expandir las bases a cualquiera de esas dos tasas, que son muy superiores a la tasa efectiva actual, que no llega al 10%, y superior al 12.5% que es el promedio para las econom\u00edas de Centroam\u00e9rica, necesitar\u00edan empezar a comunicar desde ahora c\u00f3mo esto impactar\u00e1 a los hogares.<\/p>\n El an\u00e1lisis planteado en los documentos del FMI se limita a eliminar exenciones en cuanto a la parte impositiva, aunque s\u00ed recomienda la mejora en la eficiencia recaudatoria. Es decir, se plantea un enfoque fiscalista para obtener m\u00e1s dinero de los contribuyentes y no para corregir las distorsiones que se han introducido desde la reforma de 1992, cuando se cre\u00f3 el C\u00f3digo Tributario. El enfoque no est\u00e1 dirigido a incrementar el ahorro, la inversi\u00f3n, la productividad, a que se creen mayores empleos productivos y a que aumente el ingreso real de los dominicanos. Es decir, una transformaci\u00f3n tributaria, como hemos planteado desde el CREES.<\/p>\n Las personas saben que los impuestos se pagan con ingresos que se destinan al ahorro o al consumo. Hasta ahora, interpretando los consejos de la misi\u00f3n del FMI, podemos deducir que habr\u00e1 menos ingresos para los hogares v\u00eda la ampliaci\u00f3n de la base y aumento de tasas del ISR a las personas f\u00edsicas. La misma deducci\u00f3n la hacen las familias y que, en consecuencia, los hogares tendr\u00e1n menos ingresos para consumir y para ahorrar.<\/p>\n Las empresas, no solo los hogares, querr\u00edan saber cu\u00e1les son los bienes y servicios exentos que ser\u00edan incluidos en la base del ITBIS o IVA; les interesar\u00eda conocer qu\u00e9 aconseja el FMI y que decidir\u00e1n las autoridades. Cualquier decisi\u00f3n, como bien lo comprenden, les afectar\u00e1 su rentabilidad y, por tanto, su capacidad de poder producir m\u00e1s.<\/p>\n Los t\u00e9cnicos del FMI, y las autoridades, conocen el concepto de incidencia tributaria. Saben, en consecuencia, que un aumento de la base del ITBIS impactar\u00e1 a los productores. Productores, en sentido amplio, son todos los que intervienen en la producci\u00f3n de un bien o servicio; quienes aportan a que el proceso productivo se lleve a efecto. Productores son: los proveedores de materias primas, los suplidores de maquinarias, los contratistas de las empresas, entre otros. V\u00eda la incidencia tributaria, por menores ventas ante una ampliaci\u00f3n de la base del ITBIS, ver\u00e1n sus rentas disminuir, sus ganancias.<\/p>\n El consumo disminuye, en consecuencia, la demanda de quienes intervienen en los procesos productivos se reduce. Por ende, un impuesto al consumo tiene un efecto igual, aunque no de la misma magnitud, que un impuesto sobre la renta. El impacto es reducir las ganancias que podr\u00edan ser usadas para expandir la producci\u00f3n, para poder invertir mayor capital que eleve la productividad de los empleados y para contratar m\u00e1s personal.<\/p>\n Por v\u00eda de consecuencia, el m\u00e1s perjudicado ser\u00e1 el trabajador. Menos ingresos por el impuesto sobre la renta y menos oportunidades de ver sus ingresos aumentar debido a la menor productividad de las empresas como consecuencia del incremento del ITBIS.<\/p>\n Asumiendo, como expresamos al inicio, que el documento del 24 de junio es un apoyo o respaldo a la pol\u00edtica de las autoridades, y una gu\u00eda condensada de la reforma, suponemos que estas est\u00e1n interesadas en obtener los dos puntos de presi\u00f3n tributaria que recomiendan los t\u00e9cnicos del FMI. De ser as\u00ed, y con incentivos mayores a la evasi\u00f3n, la informalidad y la elusi\u00f3n; y con un impacto negativo sobre la productividad; tendr\u00e1n que continuar tratando de obtener su meta de recaudaci\u00f3n por otras v\u00edas; no solo las anteriores.<\/p>\n En las conclusiones del art\u00edculo IV de la pasada semana, los miembros de la misi\u00f3n mencionan la elaboraci\u00f3n de un marco costo\/beneficio para evaluar las exenciones tributarias. En el art\u00edculo de endoso expresan “racionalizar los incentivos y las exenciones fiscales”. Entendemos que en ambos documentos se refieren a las exenciones y exoneraciones a las que pueden acogerse empresas de determinadas industrias por medio de las diferentes leyes creadas para este prop\u00f3sito.<\/p>\n Es decir, el consejo no parece ser crear reformas que no hagan necesario que los inversionistas demanden alguna ley especial para poder invertir en Rep\u00fablica Dominicana. Eso ser\u00eda lo aconsejable y en ese sentido entendemos que deber\u00eda encaminarse un conjunto coherente de reformas: una tributaria de menores tasas y menos figuras impositivas, como la propuesta por el CREES; una laboral con costos laborales no salariales m\u00e1s bajos; eliminar las trabas burocr\u00e1ticas; reducir los costos de energ\u00eda (electricidad e hidrocarburos); avanzar m\u00e1s en la seguridad jur\u00eddica; revisar por qu\u00e9 la estructura del mercado de transporte mantiene poca competencia y altas tarifas; entre otras.<\/p>\n En vista de que no se aconseja crear condiciones tributarias favorables en todo el pa\u00eds y para cualquier inversionista, sin importar tipo de industria, parece que la intenci\u00f3n no es crear un clima de negocios para que, por medio de la competitividad tributaria, se generen m\u00e1s inversiones de capital local e internacional. Como los documentos no hacen recomendaciones de reducir tasas impositivas y simplificar el r\u00e9gimen de tributaci\u00f3n, queda la pregunta de si es que la recomendaci\u00f3n es que contin\u00faen los reg\u00edmenes particulares y, en cada uno, determinar, quienes ser\u00e1n los ganadores y los perdedores. Esta es una duda adicional que le queda a los agentes econ\u00f3micos.<\/p>\n En vista de que las exenciones y exoneraciones no ser\u00edan eliminadas, solo revisadas caso por caso, \u00bfes una recomendaci\u00f3n de los t\u00e9cnicos que se incremente la tasa del impuesto sobre la renta a las corporaciones no acogidas a reg\u00edmenes de los llamados “de incentivos tributarios”? Es decir, \u00bfrecomiendan subir la tasa del ISR corporativo por encima del 27%? Esta es una duda que queda pendiente de ser aclarada, sobre todo que esa tasa es muy alta en comparaci\u00f3n con est\u00e1ndares internacionales de competitividad tributaria y muy alejada de la tasa efectiva de tributaci\u00f3n actual.<\/p>\n Con el an\u00e1lisis de estos tres elementos, las cifras no permiten llegar a los dos puntos de presi\u00f3n tributaria que sugiere el FMI. Queda, pues, aclarar qu\u00e9 otros tributos se crear\u00edan o cu\u00e1les tasas ser\u00edan incrementadas. Esa es una respuesta muy importante para aclarar las dudas y la incertidumbre entre agentes econ\u00f3micos dejada por la misi\u00f3n del FMI.<\/p>\n Hasta ahora hemos tratado los impuestos, una de las partes de la reforma fiscal. En el documento del 24 de junio, el FMI expresa que el aumento de por lo menos 2% del PIB en recaudaciones “permitir\u00eda un incremento sostenible del gasto p\u00fablico productivo relacionado a la inversi\u00f3n p\u00fablica y a gastos sociales […]. Es decir, no se plantea una consolidaci\u00f3n fiscal con los nuevos ingresos que estiman podr\u00edan recaudar las autoridades. Dicho de otra forma, los hogares y empresas har\u00e1n un sacrificio para que el dinero sea empleado en m\u00e1s gasto p\u00fablico. El FMI no sugiere austeridad para que los ingresos nuevos reduzcan el ritmo de endeudamiento.<\/p>\n En ese sentido, el FMI s\u00ed recomienda la reducci\u00f3n de las p\u00e9rdidas de la distribuci\u00f3n el\u00e9ctrica. Una recomendaci\u00f3n que misi\u00f3n tras misi\u00f3n viene haciendo el organismo desde hace a\u00f1os. Tocar\u00eda a las autoridades informar de forma clara, ya que la comunicaci\u00f3n es fundamental en los procesos de reformas estructurales, en qu\u00e9 horizonte de tiempo planean disminuir las transferencias a las EDE que para 2024 superar\u00eda el 1.1% del PIB.<\/p>\n En el documento de art\u00edculo IV los miembros de la misi\u00f3n s\u00ed mencionan la consolidaci\u00f3n fiscal. En ese documento la plantean como un objetivo, aunque tambi\u00e9n estimulan aumentar el gasto p\u00fablico. No queda claro de qu\u00e9 forma se lograr\u00eda esa consolidaci\u00f3n. En este sentido, la Ley de Responsabilidad Fiscal de las Instituciones Estatales, reci\u00e9n aprobada, carece de la rigurosidad de otras legislaciones internacionales. Su \u00fanica regla fiscal, en el Art\u00edculo 5, es de gasto, y puede ser alterada en caso de un cambio estructural en el esquema impositivo. Es decir, si se hace una reforma tributaria la misma podr\u00eda ser usada, como indica el texto, para variar la regla.<\/p>\n El objetivo de deuda, que no es una regla, ser\u00eda cumplido en el a\u00f1o 2035. Entendemos que la sociedad quisiera saber los fundamentos del optimismo del FMI ante un objetivo que implica disminuir toda la deuda del estado dominicano, incluyendo reducir los pasivos del Banco Central. Es importante aclarar que la reducci\u00f3n planteada no es, necesariamente en t\u00e9rminos absolutos, sino como un porcentaje del PIB. Es decir, el ritmo de endeudamiento podr\u00eda seguir creciendo en t\u00e9rminos nominales.<\/p>\n El FMI expresa optimismo con respecto al \u201ccompromiso de las autoridades de destinar m\u00e1s recursos a agilizar la recapitalizaci\u00f3n del Banco Central con el fin de reforzar su autonom\u00eda.” Reducir la deuda del Banco Central debe estar entre las prioridades de cualquier administraci\u00f3n. En ese sentido existe un consenso en la sociedad.<\/p>\n La aclaraci\u00f3n pertinente es por qu\u00e9 aconsejar medidas tributarias con impactos negativos sobre hogares y empresas, recomendar aumentar el gasto p\u00fablico, apoyar una ley de responsabilidad fiscal con debilidades, y en cuyo dise\u00f1o el mismo FMI intervino, y mostrarse optimista con la asignaci\u00f3n de recursos que har\u00edan las autoridades para reducir la deuda del Banco Central. Es decir, cualquier ciudadano que saque cuentas quedar\u00eda con dudas sobre la combinaci\u00f3n de recetas y de objetivos planteados.<\/p>\n Entendemos que dise\u00f1ar pol\u00edticas tributarias no es una tarea f\u00e1cil. Desde el CREES lo sabemos, por lo que hemos invertido muchos a\u00f1os a la preparaci\u00f3n de la propuesta de reforma tributaria que se encuentra a disposici\u00f3n de las autoridades y de toda la sociedad, y que busca corregir distorsiones sobre las decisiones de los agentes econ\u00f3micos sobre el ahorro, la inversi\u00f3n, la producci\u00f3n y la expansi\u00f3n del empleo, introducidas en legislaciones tributarias anteriores.<\/p>\n Sin embargo, las tareas dif\u00edciles no se tornan m\u00e1s sencillas vinculando a organismos multilaterales al dise\u00f1o de pol\u00edticas. El caso de Colombia evidencia que, aunque se escuche a las multilaterales, las decisiones de pol\u00edticas deben ser adoptadas con precauci\u00f3n, luego de un buen dise\u00f1o.<\/p>\n En la declaraci\u00f3n de la misi\u00f3n del art\u00edculo IV de 2019 de Colombia, el FMI recomendaba un objetivo de recaudo tributario de mediano plazo de 2-3 por ciento del PIB. Las recomendaciones eran similares a las que han hecho para Rep\u00fablica Dominicana[3]<\/a>: “Las medidas incluir\u00edan una\u00a0simplificaci\u00f3n tributaria, como, por ejemplo, la eliminaci\u00f3n de muchos de los reg\u00edmenes preferenciales para las sociedades; una\u00a0ampliaci\u00f3n de la base\u00a0de las personas naturales obligadas a declarar renta e IVA<\/em> […][4]<\/a>.<\/p>\n <\/p>\n En la declaraci\u00f3n al t\u00e9rmino de la misi\u00f3n sobre la Consulta del Art\u00edculo IV de 2020, la misi\u00f3n insisti\u00f3 en la misma meta de ingresos tributarios de 2-3% del PIB[5]<\/a>.<\/p>\n <\/p>\n La misi\u00f3n del 2021 recomendaba un aumento de 2 puntos porcentuales en la declaraci\u00f3n del art\u00edculo IV[6]<\/a>. El presidente Duque llev\u00f3 a cabo una reforma en 2021. Siguiendo las recomendaciones del FMI, la reforma estaba dise\u00f1ada para recaudar 2 puntos porcentuales del PIB. Al final, la reforma que pudo ser implementada increment\u00f3 las recaudaciones entre 2021 y 2022 en 0.5 puntos del PIB, de acuerdo con la OCDE[7]<\/a>.<\/p>\n <\/p>\n Nada sorprendente para una reforma que penalizaba a familias y empresas, y consistente con experiencias internacionales. En tal sentido, es oportuno recordar que la ley 253-12 Sobre el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible, fue ese el monto que recaud\u00f3 cuando se implement\u00f3 en nuestro pa\u00eds: medio punto de presi\u00f3n tributaria.<\/p>\n En el informe del art\u00edculo IV de febrero de 2022, la misi\u00f3n del FMI recomendaba a las autoridades de Colombia un aumento de 1-1.5 puntos del PIB[8]<\/a>.\u00a0 En 2022 el presidente Petro llev\u00f3 a efecto una reforma. Para 2025, el mismo presidente Petro planea otra reforma tributaria. Las modificaciones tributarias, que partieron de principios similares a los recomendados por la misi\u00f3n del FMI para Rep\u00fablica Dominicana en sus documentos del 24 de junio y del 24 de julio, no dieron los resultados previstos en Colombia.<\/p>\n Es importante, en consecuencia vernos en el espejo del pa\u00eds de Am\u00e9rica del Sur. En Colombia, las dos \u00faltimas administraciones han tenido que hacer reformas de manera consecutiva en b\u00fasqueda de la meta recomendada por el FMI. De llevarse a efecto en nuestro pa\u00eds una reforma que parta de la receta del FMI, es l\u00f3gico que la sociedad se pregunte cu\u00e1l es el riesgo de otra reforma en poco tiempo. \u00bfCu\u00e1ndo se estar\u00eda planteando la necesidad de m\u00e1s recaudaciones v\u00eda impuestos? \u00bfEn dos a\u00f1os? En Colombia la responsabilidad recay\u00f3 sobre dos administraciones consecutivas. En el caso dominicano, que se torne evidente la necesidad de una siguiente modificaci\u00f3n impositiva podr\u00eda recaer sobre la misma administraci\u00f3n que implementar\u00e1 esta reforma tributaria.<\/p>\n Las autoridades dominicanas tienen una oportunidad hist\u00f3rica de hacer una transformaci\u00f3n tributaria que perdure y que aporte como resultados lo que toda reforma bien dise\u00f1ada deber\u00eda lograr: mayor ahorro, inversiones que agreguen m\u00e1s valor, incrementos de producci\u00f3n, m\u00e1s y mejores empleos productivos, y aumento de los ingresos reales para las familias. El conjunto de las reformas de los a\u00f1os 1990 dio esos resultados, lideradas por la arancelaria y la tributaria.<\/p>\n Ante la oportunidad que se presenta en este momento, las circunstancias se\u00f1alan que la prudencia es necesaria antes de implementar las recetas sobre reformas tributarias de las multilaterales. Sobre todo si se toma en consideraci\u00f3n que las consecuencias no las sufre el personal de estos organismos: recaen sobre ciudadanos y gobernantes de los pa\u00edses a los cuales aconsejan.<\/p>\n [1]<\/a> \u00c9nfasis nuestro.<\/p>\n [2]<\/a> Fuente: MINISTERIO DE HACIENDA DE LA REP\u00daBLICA DOMINICANA, GASTO TRIBUTARIO EN REP\u00daBLICA DOMINICANA Estimaci\u00f3n para el Presupuesto General del Estado (PGE) correspondiente al per\u00edodo fiscal del a\u00f1o 2023-2024. Recuperado el 26\/07\/2024 de: https:\/\/www.digepres.gob.do\/wp-content\/uploads\/2023\/09\/6.-Gasto-Tributario-2024-Definitivo.pdf<\/a><\/p>\n [3]<\/a> Colombia: Declaraci\u00f3n al t\u00e9rmino de la misi\u00f3n sobre la Consulta del Art\u00edculo IV de 2019, recuperado el 28\/07\/2024 de: https:\/\/www.imf.org\/es\/News\/Articles\/2019\/03\/08\/mcs030819-colombia-staff-concluding-statement-of-the-2019-article-iv-mission<\/p>\n [4]<\/a> \u00c9nfasis nuestro.<\/p>\n [5]<\/a> Colombia: Declaraci\u00f3n al t\u00e9rmino de la misi\u00f3n sobre la Consulta del Art\u00edculo IV de 2020, recuperado el 28\/07\/2024 de: https:\/\/www.imf.org\/es\/News\/Articles\/2020\/02\/21\/mcs-022120-colombia-staff-concluding-statement-of-the-2020-article-iv-mission<\/p>\n [6]<\/a> Colombia: Declaraci\u00f3n al t\u00e9rmino de la misi\u00f3n sobre la Consulta del Art\u00edculo IV de 2021, recuperado el 28\/07\/2024 de: https:\/\/www.imf.org\/es\/News\/Articles\/2021\/02\/12\/mcs021221-colombia-staff-concluding-statement-of-the-2021-article-iv-mission<\/p>\n [7]<\/a> Estad\u00edsticas tributarias en Am\u00e9rica Latina y el Caribe 2024 – Colombia<\/em>. Recuperado el 28\/07\/2024 de: https:\/\/www.oecd.org\/content\/dam\/oecd\/en\/topics\/policy-sub-issues\/global-tax-revenues\/estadisticas-tributarias-america-latina-caribe-colombia.pdf<\/p>\n