Por Miguel Collado Di Franco
El día 20 de enero pasado, el gobierno dominicano realizó una colocación de US$2,500 millones en bonos soberanos en los mercados internacionales. Los comentarios reflejados en la prensa han sido, en su mayoría, relacionados con el rendimiento de los bonos emitidos y el momento de la colocación. Muy poco ha sido destacado con relación a las consecuencias posteriores de las emisiones de deuda, y de lo que representan en términos de impacto fiscal futuro.
Entendemos que es necesario continuar abordando el tema del endeudamiento en vista de que continuos déficits fiscales representan un riesgo sobre la economía. Cubrir los gastos deficitarios con endeudamiento es postergar un problema presente. En el tiempo, ninguna entidad familiar, empresarial o, en este caso, el gobierno de un país, puede consumir más de lo que le ingresa. Los incrementos en la deuda presente se traducirán en mayor sacrificio de los contribuyentes en fechas posteriores.
La dinámica de la deuda
Toda deuda debe ser pagada en un momento en el tiempo. En alguna fecha futura es necesario pagar, en la forma de intereses y de capital, por lo que se consume hoy. En el caso de la deuda privada, existe una unidad específica sobre la cual recae el peso de la misma. Asumiendo que se trate de una deuda individual, la persona que la contrajo sabe que tiene la responsabilidad de pagar en el futuro. Por más atractiva que parezca la idea de diferir el pago de lo que consume en el momento, el costo de la decisión va a recaer sobre sí mismo.
En el caso de la deuda pública, hay dos grupos de individuos involucrados que son muy relevantes en el análisis. Están quienes toman la decisión del endeudamiento, y quienes tienen la responsabilidad de pagar por la deuda. En consecuencia, la mayoría de las veces existe una desconexión de las decisiones de endeudamiento. A diferencia del individuo que se endeuda a sabiendas de que debe pagar en el futuro, los contribuyentes no están participando de las decisiones presentes que tendrán como resultado un incremento de la carga fiscal que sobre ellos recae.
Lo anterior no quiere decir que los ciudadanos no tengan ninguna responsabilidad sobre las políticas que eligen, de forma indirecta, al votar por las autoridades públicas. El punto es que los electores no tienen toda la información que manejan quienes se encuentran en los puestos públicos, ni el control sobre estas decisiones.
Quienes administran cargos públicos tratan de demostrar a los contribuyentes que son capaces de devolver la mayor cantidad de beneficios, en la forma de gasto público, a partir de los ingresos públicos que administran. Por esta razón, elevar impuestos en forma de nuevas figuras impositivas o mayores tasas no es la primera opción al momento de cubrir los déficit fiscales. Parte de la ilusión fiscal de las finanzas públicas es recurrir a endeudamiento, y no a incrementos de impuestos adicionales. La deuda, en este sentido, es equiparable a diferir el pago de mayores impuestos en el momento. Endeudamiento presente que debe ser pagado con mayores recursos extraídos de los ciudadanos en un momento posterior.
Cuando se hace referencia a los ciudadanos sobre quienes recae el pago de la deuda se les suele llamar “generaciones futuras”. Aunque el término sugiere que estos individuos se encuentran en un tiempo distante, una generación futura puede ser definida como los individuos sobre quienes recae el peso de la deuda en el periodo siguiente a su contratación[1]. Es decir, la generación futura está formada por aquellos individuos que empiecen a ser responsables de cubrir el servicio de la deuda. Para simplicidad, podemos asumir que estos pagos del servicio se empiezan a producir en el periodo fiscal siguiente. El futuro no está tan distante como a veces pensamos. Está tan lejos o cercano como sea el primer compromiso acordado en el contrato del empréstito.
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El gráfico que acompaña al artículo muestra el comportamiento de la deuda del sector público no financiero dominicano, y el incremento en los gastos por concepto de intereses como porcentaje del gasto público. Este gasto ha ido incrementándose en la medida en que se ha elevado el endeudamiento de años recientes. Estimamos que para 2014 el gasto en intereses como porcentaje del gasto total debe haberse duplicado con relación a siete años atrás, al pasar de 7% a 14%. Esta tendencia refleja que actualmente se están pagando los intereses del endeudamiento de años recientes. Las consecuencias de la deuda no se encuentran en un futuro distante, como se aprecia.
El endeudamiento solo posterga las soluciones
Una de las principales características del endeudamiento, en sentido general, es crear la ilusión de que la situación fiscal presente no es tan crítica como en realidad es. Diferir impuestos hacia el futuro crea esa ilusión. En el presente, el gasto que da origen a la deuda representa desahorro por parte del gobierno. Mientras los individuos tratan de ahorrar a lo largo de su vida, los sucesivos déficits de los gobiernos representan una acción opuesta.
Tener que disponer de ingresos particulares para el pago de mayores impuestos disminuye el ahorro de los ciudadanos. Es decir, el desahorro producido por continuos déficits fiscales es una política que afecta el ahorro personal.
En República Dominicana tenemos dos situaciones que deben ser mencionadas en este sentido, y que deben ser ponderadas seriamente. Las cuentas públicas preparadas por la Dirección General de Contabilidad Gubernamental muestran que el Gobierno Central presenta patrimonio negativo[2]. Los continuos déficits, el desahorro, han ido disminuyendo este patrimonio en años recientes. De igual forma, los informes oficiales también dan cuenta de la situación de patrimonio negativo que enfrenta el Banco Central de la República Dominicana, originadas a partir de políticas tomadas luego de la crisis de 2003-2004.
En todos los ámbitos de los organismos que componen el Estado, las situaciones de fundamentos deben ser atendidas como tales; el endeudamiento no soluciona ninguna situación. Como enfatizamos, el costo de obtener algo debe ser pagado en algún momento. Las decisiones de gastar por encima de nuestros ingresos, desahorrar, año tras año, y de presupuestar impuestos diferidos, endeudamiento, son temas de mucho peso. En este sentido, el pacto fiscal pendiente debe buscar las soluciones a la situación actual. Por un lado, es preciso contar con reglas fiscales de gasto, déficit y endeudamiento. En adición, es necesaria una real reforma al Código Tributario que represente una reducción de tasas y simplificación del sistema tributario. Una reforma de este tipo es la única forma de reducir los incentivos a la evasión fiscal y a la informalidad y, por tanto, garantizar los ingresos fiscales como no ha podido hacerlo ninguna modificación impositiva posterior a la reforma de 1992.
[1] James Buchanan hace este planteamiento y otros interesesantes sobre la deuda pública en “Public Principles of Public Debt: a Defense and Restatement”, en The Collected Works of James M Buchanan, Vol. 2, 1958
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