En República Dominicana el gasto público se incrementó 9.5 veces entre los años 1991 y 2017. Un incremento considerable si se toma en cuenta que el producto interno bruto real aumentó 4.0 veces en el mismo periodo de tiempo, como se aprecia en la Gráfica No. 1. Este incremento del gasto se ha traducido en endeudamiento destinado a financiar los déficits públicos. En efecto, el problema fiscal dominicano tiene su origen en la tendencia constante a incrementar el gasto del gobierno[1].
¿Cuál ha sido el principal destino del nuevo gasto público en República Dominicana? El mayor crecimiento lo ha experimentado el gasto corriente. En promedio, entre 1991 y 2017 el gasto corriente creció 23 veces, mientras el gasto de capital lo hizo en 4.6 veces. En el mismo periodo, 80% del gasto público fue consumido cada año en la forma de gasto corriente y solo el restante 20% destinó a infraestructura pública (Gráfica No. 2). La tendencia continua el Presupuesto General del Estado 2019 en el cual incluye RD$121,549 millones en gasto de capital y RD$643,906 millones en gasto corriente.
Es preciso contar con alternativas para suplir las necesidades de inversiones públicas e incrementar la calidad de las mismas. En República Dominicana hacen falta más inversiones en infraestructura pública, y el mantenimiento de la existentes, pero no es saludable desde el punto de vista de sostenibilidad fiscal continuar incrementando el gasto público. El mayor gasto público en República Dominicana se ha traducido en mayor endeudamiento y gasto de intereses de la deuda pública.
Las asociaciones público privadas representan una alternativa para modernizar la infraestructura existente, para aumentar la cantidad de la misma y para mejorar la eficiencia de los servicios públicos con menos gasto del gobierno. Las APP son acuerdos contractuales mediante los cuales la parte privada se compromete con una institución pública al suministro de un activo o un servicio. Mediante el acuerdo, la parte privada asume el riesgo del proyecto y su operación a cambio de una remuneración. La fuente de ingreso del concesionario podrá provenir en forma una tarifa de los usuarios o como una transferencia del gobierno. Todo dependerá del tipo de servicio y del tamaño de la demanda del mismo.
Una de las principales ventajas de las APP recae en que los fondos son obtenidos por entes privados quienes asumen el riesgo de los proyectos de infraestructura. En adición, el gobierno contratante se descarga de la responsabilidad de la operación. Esto último es muy importante con el propósito de liberar al Estado de responsabilidades que ha ido adquiriendo con el paso del tiempo, y que le quitan a los funcionarios el foco de la atención en asuntos fundamentales como es el caso de la seguridad ciudadana, la protección de los derechos de propiedad y los contratos.
Con las APP los gobiernos se descargan de la adquisición de activos y, por ende, de la necesidad de financiarlos con recursos provenientes de los contribuyentes, es decir, de impuestos. En ese sentido, el financiamiento contratado por la parte privada provendría de diferentes fuentes. En el caso de República Dominicana, una fuente de financiamiento podría ser el mercado de capitales local, incluyendo también recursos de los fondos de pensiones. De esta manera, sería posible diversificar el portafolio en el cual se encuentran invertidos los fondos de pensiones y los trabajadores podrían ser dueños, a través de las emisiones que se realicen, de parte de los activos de las obras de infraestructura. Sin embargo, a los fines de alcanzar este objetivo los
El financiamiento privado introduce un elemento a destacar: la disciplina de los mercados financieros. Cuando los proyectos son financiados poniendo en juego algún patrimonio particular, son introducidos incentivos relacionados con la eficiencia y con la mitigación de riesgos. Cuando los agentes económicos que desarrollan los proyectos deben ser prudentes en el uso de los recursos provenientes de financiamientos, se obtienen mejores resultados.
Los incentivos económicos introducidos mejoran aspectos tales como: 1) mejor elección de proyectos basada en análisis de factibilidad más rigurosos; 2) mejores presupuestos de los proyectos y ejecución con apego a estos; y 3) mejor mantenimiento de las obras para alargar su vida, y operación eficiente a los fines de mantener calidad de activo o servicio.
La modalidad de concesiones o APP viene empleándose desde hace mucho tiempo, incluyendo en República Dominicana. Sin embargo, como muestra la Gráfica No. 3 el monto de proyectos ejecutados en el país bajo esa modalidad es bajo en comparación con el de otros países de América Latina.
La Gráfica No. 4 muestra que la mayoría de los proyectos desarrollados bajo APP en América Latina corresponden a aeropuertos, y el segundo destino de la inversión bajo esta modalidad corresponde a electricidad. Precisamente este es un sector que necesita eficiencia en República Dominicana, por lo que la modalidad de APP podría ser aplicada en la generación y distribución de la electricidad en el país. En lugar de continuar la tendencia a buscar soluciones que conllevan endeudamiento público, sería posible implementar una política de concesiones bajo la cual se introduzca, mediante contratos, elementos de eficiencia y se libere al gobierno de la operación de sistema eléctrico. Si existe la voluntad política de introducir cambios reales en el sistema eléctrico dominicano, las APP constituyen un instrumento que debe ser implementado.
Es pertinente resaltar que los resultados de una concesión o APP dependerán del tipo de contrato que se establezca, y de la fiscalización del proyecto. En consecuencia, el marco legal y regulatorio es clave para la formulación del proyecto y su posterior fiscalización.
La mayoría de los países de América Latina cuentan con legislaciones de concesiones y de APP. En la Tabla No. 1 se aprecia que casi la totalidad de los países cuenta con leyes de concesiones y la mayoría con leyes de APP. En el país hemos tenido experiencias con APP sin la existencia de una legislación particular. Sin embargo, una ley de este tipo ayudaría a establecer de forma más clara la estructura de los proyectos desde su financiación, las responsabilidades del concesionario y la calidad de los servicios contratados. Con los fines de minimizar riesgos es preciso contar con la legislación a la que nos referimos e implementar la infraestructura de control y supervisión del cumplimiento de los contratos.
El establecimiento de parámetros y controles para los proyectos, la transparencia, así como la rendición de cuenta constituyen elementos necesarios para el éxito de las APP, incluyendo minimizar riesgos de corrupción. En este sentido, es posible que proyectos con esquemas APP sean susceptibles a contar con procesos de licitación poco transparentes y sean fuentes de corrupción, por tanto es preciso el establecimiento de mecanismos legislativos para el control de esos procesos y la voluntad política de la transparencia de los mismos.
Conclusión
El uso más extendido de las APP en República Dominicana sería un paso positivo para el incremento de la inversión en infraestructura y para la reducción del gasto público. Con la reducción del gasto público se producirían ahorros que generarían menores déficits e, incluso, superávit fiscales. La política resultante tendría características de responsabilidad fiscal y, desde su inicio, revertiría la tendencia que mantiene el endeudamiento público del país.
En adición a la reducción del gasto público, las APP aportan el beneficio de que el gobierno no asume los riesgos de los proyectos y su operación. En adición, las APP tienden a introducir: 1) mejor elección de proyectos basada en análisis de factibilidad más rigurosos; 2) mejores presupuestos de los proyectos y ejecución con apego a estos; y 3) mejor mantenimiento de las obras para alargar su vida, y operación eficiente a los fines de mantener calidad de activo o servicio.
Para la mejor implementación de proyectos con la modalidad de APP, en República Dominicana es conveniente la pronta promulgación de una ley que ayude a establecer de forma más clara la estructura de los proyectos desde su financiación, las responsabilidades del concesionario y la calidad de los servicios contratados. Con los fines de minimizar riesgos es preciso contar con la legislación a la que nos referimos e implementar la infraestructura de control y supervisión del cumplimiento de los contratos. En adición, las APP pueden contribuir a reducir la corrupción pública siempre que exista la voluntad política para que los procesos de licitación sean llevados a cabo de forma transparente.
Vistas Totales 367 , Vistas Hoy 2