Autor: Miguel Collado Di Franco
El sistema de pensiones dominicano y las reformas estructurales pendientes
En el año 2000, el sistema de pensiones de la República Dominicana tenía un pasivo equivalente al 55.1% del producto interno bruto (PIB). Ese pasivo se originaba en las obligaciones no financiadas correspondientes a los tres principales componentes que conformaban el sistema. En ese momento, el Estado dominicano administraba el sistema de pensiones, y era su último responsable financiero. De haber continuado aquel esquema, compuesto por el Instituto Dominicano de Seguridad Social (IDSS), el fondo de los militares y policías, y el fondo de los empleados públicos, en algún momento el contribuyente se habría tenido que hacer cargo de esa deuda. Sin la reforma a la seguridad social del año 2001, hoy tendríamos un problema mayor de deuda pública.
Luego de un proceso de propuestas, comisiones, vistas públicas y consensos, fue promulgada la Ley 87-01 sobre el Sistema Dominicano de Seguridad Social. Dicha legislación creó un esquema de pensiones de capitalización individual para que los recursos de los trabajadores fueran administrados e invertidos por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), entidades reguladas por el Estado.
Se realizó una reforma para solucionar la insostenibilidad del sistema de reparto. Este modelo fracasa porque el número de cotizantes tiende a disminuir frente al de pensionados, obligando a pagar pensiones fijas con ingresos variables. Las personas cada vez viven más tiempo y el crecimiento de la población es cada vez menor. Los fondos de reparto tienen que ser cubiertos con financiamiento público: vía impuestos, deuda y, en última instancia, con inflación monetaria.
Otra cara de los fondos de reparto son las medidas que toman los gobiernos para reducir y diferir los gastos en pensiones. Entre las disposiciones adoptadas por países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se encuentra aumentar la edad de retiro, y reducir las pensiones otorgadas -o no indexarlas. Esa reducción equivale a disminuir la tasa de reemplazo. Otra de las medidas consiste en gravar con impuestos las mismas pensiones. El conjunto de acciones es más amplio y tiene el propósito de reducir el costo fiscal de los sistemas de reparto.
Las diversas medidas de los gobiernos evidencian que los sistemas de pensiones de reparto plantean riesgos e incertidumbre para los trabajadores.
La otra tendencia de muchos países de la misma OCDE consiste en la adopción de una estrategia de cuentas de capitalización individual. La República Dominicana probó el sistema que no funciona e hizo su reforma. La realidad está obligando a otros países a transicionar hacia un esquema de ahorro individual, en el que los trabajadores pueden tener cuentas propias, sin el riesgo del reparto. Noruega, Grecia, Países Bajos, Dinamarca, Canadá, China, entre muchos otros países, tienen algún esquema de capitalización individual de adopción más o menos reciente.
Desde hace más de 20 años la economía dominicana cuenta con una fuente adicional de ahorro. Ese ahorro se traduce en mayor empleo, productividad y crecimiento económico. La misma ley 87-01 previó que esa iba a ser uno de los beneficios del sistema de pensiones. Para provecho de la misma productividad de los trabajadores. Desafortunadamente, ha sido muy tentador para políticos y funcionarios aprovechar parte de los ahorros para financiar los déficits del Estado, tal y como se aprecia en uno de los gráficos de esta página.
Hace mucho tiempo que la conversación debió de dejar de limitarse a las comisiones y a la tasa de reemplazo. O a los retiros anticipados. Algo muy peligroso para el sistema. Tan dañino que los países OCDE tienen una normativa para evitar que esa práctica se lleve a efecto. Los dos primeros son temas importantes, que hay que tratar. Pero la conversación necesita dirigirse a temas que limitan el potencial del sistema de pensiones.
Un tema importante, de fundamento, es la densidad de cotizantes o la cantidad de cotizantes sobre afiliados. En la República Dominicana es 49.8 por ciento. Solo la mitad de los afiliados están cotizando. La informalidad, el desempleo y el subempleo inciden en que esa relación no sea mayor. En este tema, como en del financiamiento de los déficits, entran las postergadas reformas estructurales.
Los sistemas de pensiones de capitalización individual no son mágicos. Son mejores que los de reparto, pero están limitados por las opciones de inversión que enfrentan, y por la ausencia de políticas dirigidas a mejorar el clima de negocios para tener más y mejores empleos que aumenten los ingresos de los cotizantes. Límites a los déficits con una reforma a la actual Ley de Responsabilidad Fiscal, un sistema tributario más simple -la ley 30-26 no fue diseñada con ese propósito-, despolitización del sistema eléctrico y de la educación inicial, una real reforma al Código de Trabajo, disminución de la permisología y reducción de instituciones del Estado son, entre muchas, reformas que no se quieren tratar. El sistema de pensiones dominicano no se encuentra en el vacío. Opera dentro de una economía que todavía tiene muchas carencias que urge corregir.
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