Propuesta de Reforma Fiscal Integral “Online”

 

Autor: Ernesto Selman

 

La política fiscal en la República Dominicana debe orientarse a reducir el excesivo gasto público y simplificar un sistema impositivo complejo que está creando altos costos a los agentes económicos, introduciendo importantes distorsiones y promoviendo la informalidad en la economía.  Por estas razones, el Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES) ha propuesto una “Reforma Fiscal Integral” a la sociedad dominicana, que hoy publicamos en nuestra página web (enlace al final del artículo). Como sostuvimos en un artículo anterior, esta propuesta la hemos enfocado sólo como parte de un conjunto de reformas estructurales para generar mayores riquezas por la iniciativa privada.

 

Creación de riquezas es clave

La creación de riquezas es crucial para que la República Dominicana supere la pobreza prevaleciente. Es ampliamente reconocido que mayor producción de bienes y servicios en una economía implica mejor nivel de vida.  La creación de riquezas significa que se instalan y ponen en marcha proyectos que generan bienes y servicios que los consumidores valoran y están dispuestos a pagar por ellos; sin importar dónde estén ubicados geográficamente.  Nuevos proyectos y empresas estableciéndose en un país implican más y mejores empleos en la economía. Nuestra propuesta de Reforma Fiscal Integral incluye un sistema tributario moderno y control del gasto público conducentes a la inversión, producción y fuentes de trabajo en actividades económicas productivas.

Los inversionistas tienen una perspectiva de largo plazo porque el retorno de sus inversiones se realiza sólo a través del tiempo; los proyectos más intensivos en capital requieren más tiempo para retornar el capital invertido.  En este sentido, inversionistas interesados en dirigir inversiones de capital y/o adquirir títulos de deuda de un país determinado suelen tener mayor confianza en países que aplican sanas políticas económicas que promueven la iniciativa privada y brindan certidumbre a los agentes económicos. Lamentablemente, los hacedores de políticas públicas que se enfocan en asuntos políticos de corto plazo tienen una perspectiva diferente a la perspectiva de largo plazo de inversionistas.

Alto gasto público, finanzas públicas desequilibradas, falta de un marco jurídico estable e incertidumbre sobre el futuro pueden crear las condiciones para crisis económicas importantes.  Las experiencias de países como Grecia y España deben dar una señal de alerta al mundo de que sistemas económicos intervencionistas, con gasto público excesivo y regulaciones sin racionalidad económica, implican inestabilidad económica, política y social. La República Dominicana ha sufrido episodios similares en el pasado.  La propuesta de reforma que presentamos tiene una visión de futuro y sirve de plataforma para una estrategia de desarrollo sostenible en el tiempo, si se implementa con otras reformas estructurales que promuevan la iniciativa privada.

 

Reducción del gasto público y mejora de su calidad son críticos

La coyuntura actual requiere de importantes medidas del lado del gasto para sanear las finanzas públicas y mejorar los servicios que brinda el Estado. En general, se propone reducir el gasto público para 2013 y estricto control del gasto en lo adelante para llegar prácticamente al equilibrio presupuestario en 2015 y presentar superávit en 2016.  Lamentablemente, en la República Dominicana los ajustes del gasto público se dan por el lado del gasto de capital, al tiempo que se mantiene una burocracia abultada e ineficaz.  Desde nuestra perspectiva, no es necesario esperar una nueva crisis para ajustar el gasto público a la realidad económica que vive el país.

En este sentido, se propone una reducción del gasto público en unos RD$61,400 millones para 2013, dado el excesivo gasto en ejecución (2012), típico de ciclos políticos dominicanos. La República Dominicana necesita fortalecer la formulación y ejecución presupuestarias para coadyuvar al saneamiento de las finanzas públicas; malas prácticas en estos aspectos son parte del problema fiscal actual. Además, es imprescindible importantes mejoras en la calidad de los servicios públicos y en el manejo de los recursos que aportan los contribuyente.  En la República Dominicana se mantiene un sistema tributario que busca imitar a países industrializados, pero los servicios públicos que reciben los ciudadanos son de países subdesarrollados.

Según la programación fiscal propuesta, a partir de 2015 se presentan superávit fiscales, por lo que se plantean incrementos importantes en el gasto de capital para que ese renglón juegue un papel más importante en el gasto público.  Con el control del gasto público durante los primeros dos años se da credibilidad a la política fiscal y se sientan las bases para unas finanzas públicas sanas en el mediano y largo plazos. En adición, mejora en la formulación y ejecución presupuestarias, acompañada de un gasto público de mayor calidad, puede hacer la intervención del Estado menos distorsionante en la economía dominicana.

 

Impuestos bajos y uniformes para crecer y formalizar la economía

La propuesta de reforma fiscal integral que presentamos a la sociedad dominicana incluye un sistema impositivo con impuestos bajos y uniformes (de tasa única).  Con este sistema se propone eliminar una serie de impuestos distorsionantes y ampliar la base imponible de los principales impuestos.  La experiencia internacional con impuestos bajos y uniformes es amplia, cuando consideramos que unas 30 jurisdicciones a nivel mundial cuentan con variaciones de ese sistema.  Ninguno de los países que han implementado sistemas con impuestos bajos y uniformes han revertido esa decisión luego de adoptar el nuevo sistema.  Por el contrario, unos siete (7) países han reducido tasas impositivas luego de que demostraron ser eficientes y capaces de recaudar más de lo esperado.  Más aún, casi la mitad de los países que han implantado sistemas con impuestos bajos y uniformes lo hicieron en los inicios o durante la crisis económica internacional, que empezó a ser evidente en 2007.  Por consiguiente, estos sistemas han estado a prueba bajo circunstancias desfavorables. 

La República Dominicana presenta características idóneas para implantar un sistema de impuestos bajos y uniformes. Similar a países que han implementado ese sistema, existen múltiples exenciones en los principales impuestos (ITBIS e ISR) que han provocado una reducción de sus bases imponibles. Otro factor es el alto grado de informalidad de la economía, estimada en un 60%, lo cual se traduce en un alto potencial para la captación de nuevos contribuyentes y transacciones informales.  Por último, el alto grado de eficiencia de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) en su rol como agencia recaudadora representa una ventaja sobre otros países que ya han aplicado el sistema de impuestos bajos y uniformes exitosamente.   

La implantación de un sistema con impuestos bajos y uniformes debe estar acompañada de mejoras en la administración tributaria y mayores esfuerzos para captar más contribuyentes y transacciones comerciales que no operan en la formalidad.  En la República Dominicana existe un gran potencial de formalizar a agentes económicos.  Por ejemplo, la Confederación Dominicana de Pequeñas y Medianas Empresas (CODOPYME) resaltó que tenía una membresía de unos 600,000 afiliados y que sólo unas 50,000 empresas cotizan ante la Seguridad Social[1]. Las declaraciones de CODOPYME resaltan los impuestos, trabas y requerimientos de órganos estatales para la formalización de esas empresas.  Actualmente, sólo unas 55,500 empresas declaran ante la DGII y existe  potencial de formalizar importantes segmentos de la economía.

Las reformas estructurales que proponemos deben acompañar a la reforma fiscal integral para promover la iniciativa privada y reducir los costos de realizar actividades particulares, independientemente que sean para lucro o sin fines de lucro.  Para ampliar la base de contribuyentes e iniciar con un nuevo sistema impositivo moderno, se propone una amnistía fiscal para que los contribuyentes puedan empezar de nuevo con respecto a sus obligaciones tributarias al 1ero de Enero del 2013.  A partir de ahí, la DGII deberá aplicar medidas administrativas para garantizar el cumplimiento de las leyes tributarias a todos por igual, sin discrecionalidad ni privilegios.

La experiencia de reforma tributaria implementada en el país en 1992, cuando se introdujo el Código Tributario y otras reformas estructurales, sirve como precedente a la propuesta de reforma fiscal que presentamos. En una primera experiencia con la reducción de tasas (incluyendo los aranceles) y ampliación de bases, los ingresos tributarios aumentaron un 63% entre el 1991 y 1992, y se duplicaron al segundo año de la reforma.

 

Compensación a segmentos de menores ingresos

La política social del Estado debe realizarse por el lado del gasto público y mantener el sistema impositivo libre de distorsiones que generan mayores costos a la economía en general.  La progresividad o regresividad del sistema no puede valorarse sólo del lado del sistema impositivo, sino que tiene que tomar en cuenta el lado del gasto público.  Con el esquema propuesto se introduciría un sistema impositivo donde se eliminan la mayor parte de las exenciones y tratamientos especiales impositivos a sectores/regiones específicos.  Con respecto a la ampliación de la base imponible del ITBIS, se propone compensación a los segmentos de menores ingresos a través de transferencias condicionadas. En todo caso, el asistencialismo debe visualizarse sólo como medidas temporales mientras se consolidan nuevas inversiones y se crean riquezas en la economía que generan oportunidades de negocios, en adición a más y mejores puestos de trabajos.  El riesgo de estos programas es que se conviertan en permanentes en manos del Estado. Por esta razón proponemos un patronato para el manejo de estos programas y la “graduación” de los beneficiarios según criterios objetivos y no políticos. En el mediano plazo, la mejor política social estatal es crear las condiciones que permitan la generación de riquezas en la economía a través de la inversión, producción y empleos productivos.

 

Conclusión

La reforma fiscal integral que presentamos a la sociedad dominicana busca la creación de riquezas a través de la inversión, producción y creación de empleos productivos; la historia demuestra que es la única vía de reducir la pobreza.  También, busca consolidar las finanzas públicas a través de reducción y mejoras en eficiencia del gasto público. Además, se propone un sistema de impuestos bajos y uniformes que promueve la actividad económica y busca reducir la informalidad en la economía.  Pero, la reforma fiscal integral debe ir acompañada de un conjunto de reformas estructurales para un desarrollo sostenible en el tiempo.

Esperamos que el contenido del documento sirva para guiar las políticas públicas en la República Dominicana por el bien de todos los dominicanos.  Nuestra propuesta de reforma fiscal integral se ha realizado de manera independiente y objetiva, sin presiones de grupos de interés particular ni político. Ha sido una tarea de varios economistas trabajando con rigurosidad, transparencia y profesionalidad. CREES seguirá realizando aportes a la sociedad dominicana analizando los temas de mayor importancia sobre la economía y presentando medidas específicas para promover sociedades libres y prósperas fundamentadas en principios éticos, el trabajo y la libertad económica, como se desprende de sus estatutos.

 

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