Autor: Ernesto Selman
Introducción
Durante el debate de incremento de impuestos diferentes funcionarios públicos hicieron referencia de la presión de organismos financieros internacionales para incrementar la presión tributaria y hacer frente al elevado déficit fiscal. Mientras el Presidente de la República declaró públicamente que está convencido que un sistema tributario sencillo de impuestos bajos y uniformes es lo más conveniente para la República Dominicana, señaló que se vio forzado a aplicar un incremento de impuestos por las exigencias de organismos multilaterales de financiamiento.
Desde el año 1983, la República Dominicana ha suscrito siete acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI o Fondo) para hacer frente a crisis fiscales y/o financieras. También, para financiar déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos; es decir, cuando el flujo de divisas del exterior para adquirir activos no es suficiente para financiar el consumo de los ciudadanos, empresas y el estado, por encima de las ventas de bienes y servicios en el mercado internacional. Cuando un país acude al FMI es porque las malas políticas económicas implementadas por los distintos gobiernos que han administrado el Estado se hacen insostenibles. Los organismos multilaterales tienen distintas modalidades de préstamos para los países prestatarios. Entre esas modalidades, se incluye financiamiento de apoyo a la balanza de pagos, para apoyo presupuestarios, para financiar infraestructura y otros dirigidos a reformas estructurales que incluyen cambios legislativos y/o institucionales.
Este ensayo no tiene como propósito evaluar el papel de los organismos multilaterales sobre el desarrollo económico, en general. En específico, busca evaluar la participación reciente del FMI y las demás multilaterales que han acompañaron al Fondo en programas stand-by con la República Dominicana. En esta primera parte del ensayo, introducimos los temas que sirven como preámbulo al análisis del papel de los organismos multilaterales en el desenvolvimiento económico reciente de la República Dominicana.
Financiamientos de apoyo presupuestario de organismos multilaterales
Los financiamientos de apoyo presupuestario de organismos multilaterales no se dirigen a proyectos de infraestructura productiva o apoyo a reformas estructurales, como en el pasado; tampoco van a respaldar reformas legislativas y/o institucionales en sectores claves de la economía para reducir los costos de vivir y hacer negocios. En consecuencia, esos financiamientos han retrasado la aplicación de sanas políticas económicas que sienten las bases para un desarrollo sostenible en el tiempo. Las modalidades de deuda provistas por organismos multilaterales para apoyo presupuestario no toman en consideración la eficiencia del gasto en términos de la calidad de los servicios públicos, la transparencia con que el Estado manejan los recursos de los contribuyentes, ni dónde se dirigen esos recursos escasos.
De esta forma, la deuda para apoyo presupuestario de los organismos multilaterales de financiamiento podrían estar contribuyendo al derroche de recursos escasos con un manejo altamente discrecional y falta de rendición de cuentas por parte de funcionarios estatales. Además, ese tipo de deuda podría estar financiando servicios públicos deficientes que implican mayores costos en la economía; también, transferencias injustificadas a grupos de interés particulares (políticos y/o económicos).
El FMI se enfoca en metas cuantitativas en los acuerdos que suscribe; fiscales, monetarias y otras, dependiendo de los términos de cada acuerdo. Las metas cuantitativas de los acuerdos con el FMI sirven para monitorear el desempeño de sus programas de financiamiento; si el financiamiento va acompañado de desembolsos de otras multilaterales, esas metas también aplican a esas deudas. Generalmente, los acuerdos stand-by con el FMI se revisan trimestralmente. En América Latina, otros organismos que otorgan préstamo de apoyo presupuestario son: Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En el caso del BID, se empezó a hacer uso más común de los desembolsos de apoyo presupuestario entre 1996-2000; los países que hicieron mayor uso en ese período fueron Argentina y Brazil.
Se dan casos de financiamiento de apoyo presupuestario para cubrir intereses de deuda pasada, como el último acuerdo stand-by entre la República Dominicana y el FMI. Cuando un individuo o empresa debe asumir nuevas deudas para pagar intereses de deuda vieja, la situación financiera no es sana y se asume el riesgo de la bancarrota; esto por incremento de pasivos. Obviamente, mayor deuda conlleva mayor servicio de deuda, incluyendo intereses y amortización de la misma. Por esta razón, en la mayoría de los casos se hacen evidentes problemas de liquidez antes que problemas de solvencia. Igualmente, los estados pueden asumir compromisos que no puedan enfrentar en el futuro; a esto se le llama insostenibilidad fiscal. Se dice que un estado nacional está en una senda de insostenibilidad fiscal cuando las finanzas públicas corren el riesgo de no costear los compromisos y obligaciones financieras en algún momento en el futuro.
¿Por qué no recurrir a los mercados financieros internacionales?
La deuda que se asumen de organismos multilaterales no involucra la percepción de inversionistas internacionales y, por consiguiente, se mantiene aislada del mecanismo de precios que surge en el sistema financiero internacional. Generalmente, los estados que hacen mayor uso de financiamiento de organismos financieros multilaterales con respecto al total de su deuda son los que deben asumir mayores costos al recurrir al mercado privado de capitales. Esto refleja que los inversionistas internacionales tienen menor confianza en invertir en esos países; existe mayor incertidumbre sobre el ordenamiento económico, jurídico, institucional y social. Habiendo dicho esto, debemos reconocer que los agentes económicos internacionales cometen errores en sus decisiones de inversiones por diferentes razones; en algunos casos poseen menos información que los analistas locales y sus percepciones de riesgo pueden estar distorsionados por políticas monetarias expansivas, como ocurre en la actualidad.
Los países que no aplican políticas públicas sanas se les hace más oneroso recurrir al mercado financiero internacional; por esto recurren a organismos multilaterales. En ese caso, sus deudas multilaterales representan una mayor proporción de su deuda externa y/o deuda total. En el siguiente cuadro observamos la proporción de la deuda multilateral con respecto a la deuda externa de distintos países de la región.
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Es importante resaltar la naturaleza política de los organismos financieros multilaterales para entender por qué se destinan recursos a términos menos onerosos y con mayor facilidad a los estados con problemas económicos, cuando se compara con el mercado privado de capitales. En este sentido, los dueños de los organismos financieros multilaterales son los propios estados nacionales. Los representantes ante las asambleas de esos organismos, llamadas Asambleas de Gobernadores, son Ministros de Hacienda, Finanzas y/o Gobernadores de bancos centrales. Los Consejos de Directores lo integran personas designadas por los Ministros y/o Gobernadores de bancos centrales, en muchos casos con el visto bueno de sus jefes. En consecuencia, los lineamientos estratégicos, políticas internas y decisiones de préstamos de los organismos multilaterales son tomadas en el ámbito político.
Los financiamientos de rápido desembolso crean una dependencia del Estado a esas deudas para mantener ciertos niveles de gasto público y/o ciertos niveles de servicios de deuda. Como el dinero es “fungible,” lo que dejo de gastar en unas áreas lo destino en otras. Con gasto público excesivo e improductivo, en adición a manipulación de estadísticas fiscales, Grecia se vio en la obligación de recurrir al FMI, gobiernos y otras instituciones públicas europeas para proveer financiamiento más barato que lo que el mercado hubiese puesto a disposición. El Banco Central Europeo ha intervenido en la compra de bonos de países europeos como Grecia, España e Italia, entre otros; el objetivo ha sido reducir los costos de financiamiento para, supuestamente, evitar la insostenibilidad fiscal. De esta forma, se manipulan las señales de precios de títulos de deuda emitidos por esos estados cuando salen a los mercados internacionales. Sin embargo, el otorgamiento de financiamiento al margen de los procesos de mercado no han sido suficiente para algunos países europeos. En el caso de Grecia, algunos economistas argumentan que el problema es de solvencia y no de liquidez, por lo que habría que condonar parte de la deuda griega para hacer la política fiscal sostenible.
Los países con mejor desempeño económico aplican políticas públicas sanas que promueven la iniciativa privada, respetan la institucionalidad y el ordenamiento jurídico. Esos países acceden a los mercados financieros internacionales con términos asequibles, sin necesidad de recurrir a organismos multilaterales de financiamiento; también, influye el tamaño del mercado de capitales interno y los activos que pueden utilizarse para garantizar nueva deuda.
El caso de Chile en América Latina representa un país que ha aplicado sanas políticas económicas en el pasado, lo que le ha permitido acceder a los mercados financieros internacionales con mayor facilidad y en términos menos onerosos que otros países de la región, por un largo período de tiempo. En este sentido, la deuda multilateral de Chile representa sólo un 1% del total de su deuda externa. La República Dominicana ocupa el tercer lugar en cuanto a mayor proporción de su deuda multilateral con respecto a su deuda externa (36%), luego de Honduras (45%) y Bolivia (43%). En la próxima entrega se analizará la reciente participación de los organismos multilaterales en la toma de decisiones de políticas económicas en la República Dominicana.
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