FMI y Otras Multilaterales en la Economía Dominicana (2/2)

Autor: Ernesto Selman

 

Introducción

En la primera parte de este ensayo resaltamos la modalidad de financiamiento de organismos internacionales  para apoyo presupuestario, que reembolsan gastos previos de gobiernos y no necesariamente toman en consideración la calidad de los servicios públicos ni el buen uso de recursos escasos en la economía.  Además, destacamos que países con políticas económicas sanas pueden recurrir a los mercados financieros internacionales con facilidad y mejores términos que países con políticas públicas inconsistentes con el respeto a los derechos de propiedad, la iniciativa privada, respeto al orden jurídico y finanzas públicas equilibradas.  Expusimos que la deuda multilateral de Chile representa sólo un 1% de su deuda externa, muy por debajo de los últimos tres lugares en América Latina: Honduras (45%), Bolivia (43%) y República Dominicana (36%).

 

Deuda pública multilateral en la República Dominicana

La deuda pública asumida con organismos multilaterales de financiamiento se ha incrementado en 135% entre Diciembre-2008 y Octubre-2012, lo que significó nueva deuda por US$2,463.8 millones durante ese período; este incremento se verificó a raíz del acuerdo stand-by con el FMI.  Como se observa en el gráfico, más abajo, de los organismos multilaterales de financiamiento, el BID es el principal acreedor del estado dominicano; le sigue el Banco Mundial y el FMI, incrementando sensiblemente su participación desde 2009.  La diferencia es que los préstamos del FMI son de corto plazo y más onerosos, mientras que los provistos por el BID y el Banco Mundial son de largo plazo con menores tipos de interés.  El FMI representa un acreedor de última instancia y por esto las condiciones son más onerosas; supuestamente, esto desincentiva a acudir a esos préstamos.

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Desde 2008 se han mantenido altos déficit fiscales, que han sido financiados por los organismos multilaterales y Venezuela a través de PetroCaribe[1]; la deuda asumida a través de estos acreedores representa el 85% del incremento de la deuda externa en ese período.  Con la provisión de deuda para apoyo presupuestario durante los últimos años, es posible que la intervención de organismos financieros multilaterales ha introducido incentivos perversos a los hacedores de políticas públicas de mantener políticas económicas insostenibles en el tiempo.  Luego de alcanzar ciertos niveles de gasto público financiado por deuda para apoyo presupuestario, los hacedores de políticas públicas empiezan a depender de este tipo de endeudamiento para mantener un alto gasto público.

 

Acuerdos entre FMI y República Dominicana

Desde el año 2000, la República Dominicana ha firmado tres acuerdos stand-by con el FMI, de los cuales dos se rompieron por falta de cumplimiento de las autoridades.  Bajo un acuerdo stand-by, se negocian metas cuantitativas que el FMI monitorea y revisa trimestralmente.  En casos que se han violado esas metas, las autoridades dominicanas han pedido “dispensas” al FMI y el Directorio Ejecutivo de esa institución las ha aceptado. Sin embargo, en dos ocasiones se suspendieron los acuerdos.  En específico: en 2003 a raíz de la estatización de las distribuidoras de energía eléctrica y en 2011 por altos déficits fiscales y deudas atrasadas a los generadores de electricidad, dado el subsidio estatal a las empresas públicas de distribución eléctrica (3 monopolios regionales, EDES).

Con el último acuerdo stand-by entre el FMI y la República Dominicana que entró en vigencia en Noviembre-2009, el Fondo se comprometió a desembolsar unos US$1,200 millones; la mayor parte se destinarían a apoyo presupuestario.  Además del FMI, se involucraron el Banco Mundial y el BID bajo el acuerdo stand-by, con financiamientos adicionales de apoyo presupuestario; de esta forma se reembolsaron gastos previos del estado dominicano.  Este acuerdo stand-by representó un “rescate” de los organismos internacionales al estado dominicano, dado que en 2009 se redujeron los ingresos fiscales y se mantenía un alto gasto público; este se incrementó en 30.7% en 2008, dados los requerimientos de subsidios de las empresas distribuidoras de electricidad  por altos precios del petróleo y la reelección presidencial.  El monto del compromiso del FMI, dentro del acuerdo del 2009, sentó un precedente en esa institución porque correspondía a 500% de la cuota de República Dominicana para un acuerdo stand-by.  A raíz del rompimiento a finales de 2011, se dejó de desembolsar unos US$480 millones de los compromisos bajo ese acuerdo.

 

    Sector eléctrico y el FMI

El sector eléctrico está imponiendo alto costo para vivir y producir en la República Dominicana por la baja calidad del servicio, pérdidas por robos y redes de distribución vulnerables, altos costos para los que pagan el servicio y derroche de recursos escasos que se destinan como subsidios.  Al momento del rompimiento del acuerdo stand-by a finales de 2011, el FMI exigía que se incrementen las tarifas de la energía eléctrica.  Se proponía esta medida sin proponer reformas sectoriales que implique mejor servicio a menor costo; tampoco, cambios estructurales para reducir las transferencias del Estado a las empresas públicas de distribución eléctrica en forma de subsidios.  Imponer metas cuantitativas de cobranza y de atrasos de pago a generadores de electricidad no representan reformas estructurales.  Aunque debe reconocerse que las autoridades no tenían voluntad de aplicar cambios tarifarios ni reformas sectoriales.  Con el mantenimiento del status quo en el sector eléctrico se condena a la República Dominicana a asumir un alto costo económico por un servicio eléctrico altamente ineficiente y costoso para la sociedad, en su conjunto.  Como sabemos, la energía eléctrica es requerida en todos los procesos productivos y en la vida diaria de los ciudadanos.

 

    Políticas “contracíclicas” no cumplen con su cometido y son insostenibles

Otro de los precedentes del acuerdo stand-by de Noviembre-2009 con el FMI, fue que promovió el incremento del gasto público para, supuestamente, enfrentar la crisis financiera internacional y mantener el crecimiento económico.  Este argumento se aplicó en economías más desarrolladas, asumiendo déficit fiscales importantes.  Sin embargo, no se han recuperado de la crisis o el crecimiento económico sigue siendo muy bajo.  Tampoco se ha logrado mayor crecimiento económico inyectando liquidez para reducir artificialmente los tipos de interés.  Mientras algunos argumentan que países como Grecia, España, Portugal e Italia sufren por las políticas de austeridad, lo cierto es que excesivo gasto público que generaba mayor endeudamiento antes y luego de la crisis financiera internacional son los principales factores causantes de la situación actual.

Es un mito que mayor gasto público promueve actividades económica productivas en una economía.  Un estado nacional gasta los recursos escasos que obtiene de ciudadanos y entes jurídicos productivos a través de los impuestos.  Aunque se puede financiar gasto público deficitario con endeudamiento en el corto plazo, el servicio de esa deuda se paga con impuestos futuros. En el caso de la República Dominicana, el gasto público primario (sin intereses) habrá crecido en 40% durante este año y el crecimiento económico será menor al del año pasado.  Mientras algunos señalan que el gasto de capital sí promueve el crecimiento económico a través de construcción de obras públicas, para este año 2012 el gasto de capital se habrá incrementado en 82% y el crecimiento en el sector construcción fue negativo a Septiembre-2012, según el BCRD.  El panorama se complica aún más cuando se presenta gasto público excesivo con alta discrecionalidad en el manejo de recursos de los contribuyentes y falta de rendición de cuentas, entre otros factores.  Esto incrementa el riesgo de derroche de recursos escasos en la economía.

Los ciudadanos son entes productivos en las diferentes actividades que desempeñan como consumidores, ahorrantes, emprendedores/inversionistas y dueños de factores de la producción (incluyendo trabajadores como dueños de la mano de obra); de esta forma, los ciudadanos agregan valor en la economía.  Nuevos procesos productivos a partir del ahorro y la inversión implican mayor demanda de mano de obra y otros factores de la producción, generando empleos e ingresos que antes no existían.  Para atraer nuevas inversiones y promover la creación de empleos productivos e incremento de ingresos es necesario un marco jurídico estable, consistente y transparente junto a políticas económicas sanas que brinde certidumbre y confianza sobre el futuro.

 

Alto gasto público e incremento de impuestos son nocivos

Entre 2004-2011 el gasto público se incrementó en 151% en términos nominales, equivalente a 62% en términos reales (descontando inflación).  Como no fueron suficientes 6 legislaciones que incrementaron impuestos desde 2000 (mal-llamadas reformas fiscales)  para financiar un mayor gasto público, desde 2008 se presentan importantes déficit fiscales.  Junto con los déficit cuasi-fiscales del BCRD que no han sido subsanados por el gobierno, el estado dominicano tuvo que asumir cada vez mayor deuda.  En efecto, entre Diciembre-2004 y Septiembre-2012, la deuda pública consolidada se incrementó en 153% en dólares estadounidenses, pasando de US$10,234.1 millones a unos US$25,877.4 millones[2].

Para Julio-2011 se aplicó un incremento de impuestos y se introdujeron nuevas figuras impositivas porque el déficit se tornaba crónico, luego de cuatro años consecutivos.  Pero ese incremento de la carga tributaria tampoco fue suficiente para financiar un gasto público mayor y ha provocado distorsiones en la actividad económica.  Tomando en consideración el incremento de impuestos reciente, nuestras proyecciones fiscales indican que se mantendrán altos déficits fiscales en el futuro.  Mientras esperamos por el detalle del Presupuesto General del Estado 2013, las cifras globales que anunciaron las autoridades parecería que los ingresos están sobreestimados en unos RD$13,000 millones y los gastos subestimados en otros RD$16,900 millones; se infravaloran los requerimientos de subsidios de las empresas públicas distribuidoras de electricidad en unos US$400 millones, de acuerdo a nuestras proyecciones[3]. 

Las cifras globales que ofrecieron las autoridades implicaría un déficit fiscal de unos RD$67,100 millones (sin déficit cuasi-fiscal del BCRD).  Sin detalles del presupuesto del año venidero, en CREES proyectamos un déficit fiscal de por lo menos RD$97,000 millones para 2013. Cuando se ofrezcan los detalles del presupuesto estatal para el año entrante, CREES publicará un análisis del mismo.  La sobre-estimación de los ingresos fiscales y sub-estimación del gasto público han sido prácticas recientes en la formulación de los presupuestos; por esto se presentan presupuestos complementarios durante la ejecución.

Mayor déficit fiscal por excesivo gasto público genera insostenibilidad fiscal y vulnerabilidad externa, como ha señalado el FMI en su último comunicado con respecto a la República Dominicana.  En este sentido, mayor gasto público podría minar la confianza de los inversionistas, mientras enfrentar gasto público excesivo podría generar mayor certidumbre sobre la economía dominicana.  En este momento los mercados financieros internacionales tienen mucha liquidez por la política monetaria expansiva de monedas de reserva, como el dólar[4] y el euro.  Bajo este ambiente monetario, la percepción de riesgo y reacciones de inversionistas muchas veces son incorrectas porque el exceso de liquidez distorsiona las señales de precios de los distintos activos financieros que se transan en los mercados internacionales.  Sin embargo, los fundamentos de las economías salen a relucir tarde o temprano y por esto la importancia de realizar un ajuste ordenado por parte de las  autoridades a través de enfrentar el origen del problema: excesivo gasto público.

 

Retos fiscales en el mediano plazo

Según proyecciones de CREES, se presentarán importantes déficits fiscales en el futuro, por lo que la República Dominicana se verá obligada a recurrir a mayor endeudamiento interno y externo para financiarlos; en adición, tendrá que emitir nueva deuda para amortizar viejas deudas, principalmente en 2014-2015.  Según proyecciones actuales de CREES, en promedio se van a requerir casi US$4,500 millones anuales de financiamiento para esos fines, durante los próximos cuatro años.  Luego del análisis del Presupuesto General del Estado 2013 actualizaremos y publicaremos la programación fiscal de mediano plazo que mantenemos.

Con las condiciones actuales de exceso de liquidez en los mercados financieros internacionales es posible que la República Dominicana pueda financiar parte de sus requerimientos de deuda en el corto plazo con rendimientos similares al promedio de América Latina; aún sin el aval del FMI.  Desde nuestra perspectiva, los retos fiscales serán evidentes a partir del segundo semestre del 2013, si se concretiza una disminución de la actividad económica por el impacto del incremento de impuestos; además, por la promoción de transacciones informales en la economía.  Por otro lado, un mayor gasto público de lo planificado provocará mayores requerimientos de emisión de deuda pública, como indicamos anteriormente.

Parecería que los diferentes agentes económicos, autoridades gubernamentales y organismos multilaterales subestiman el impacto del incremento de impuestos reciente, que penaliza todas las actividades económicas: consumo, ahorro, inversión y producción.  En adición, se infravalora el impacto del incremento de impuestos sobre el comportamiento de los agentes económicos para eludir/evadir impuestos, empujando actividades económicas a la informalidad.  Con un Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios -ITBIS (IVA) en 18% y productos antes exentos, ahora gravados con 8%, se promueve en mayor medida las transacciones en efectivo por fuera de los estados financieros para el fisco; se promueve la evasión desde la demanda misma de bienes y servicios.  Esas transacciones para evitar el pago del ITBIS también quedan fuera de la base imponible del Impuesto Sobre la Renta, dado que nunca quedan registradas en los libros que se presentan al fisco.  En consecuencia, el incremento de impuestos podría tener efectos nocivos sobre la actividad económica, al tiempo que promueve la informalidad en la economía.  Ambos factores implican menores recaudaciones fiscales en el mediano plazo, dada disminución de bases imponibles.

 

¿Qué papel jugarán el FMI y otras multilaterales?

Como es obvio en la última declaración del FMI sobre la República Dominicana (que analizamos en Descifrando al FMI…párrafo por párrafo) ese organismo no recomienda un acuerdo que implique desembolso de fondos, sólo de monitoreo; declara que vendrá una misión en “el primer semestre” del 2013, lo que implica un rango de tiempo amplio.  Como es evidente en la declaración referida, el FMI se percata de los retos de mediano plazo de la República Dominicana por posible insostenibilidad fiscal y vulnerabilidad externa.  Luego de financiar gasto público deficitario y apoyar las políticas fiscales expansivas supuestamente “contracíclicas”, con la declaración reciente el FMI deja advertido de riesgos de mediano plazo y se retira de la escena dominicana.

Por su lado, el BID seguirá jugando el papel más activo entre los organismos multilaterales de financiamiento para proveer préstamos al estado dominicano; la modalidad de préstamos para apoyo presupuestario seguirá siendo importante.  El Banco Mundial también participará en el financiamiento al sector público con préstamos coordinados con el BID y las autoridades dominicanas.  Sin embargo, es posible que los términos en las negociaciones sean más estrictos que durante los últimos años, dado que el FMI ya no estaría involucrado en la supervisión y monitoreo de las finanzas públicas.  En este sentido, esperaríamos que los desembolsos de los préstamos estén atados a ciertos criterios de desempeño o adopción de políticas específicas, aún siendo préstamos de apoyo presupuestario.  En todo caso, el objetivo del BID y el Banco Mundial será promover desembolsos por encima de los pagos de amortización de deuda que implique un flujo de capitales positivo desde esas instituciones a la República Dominicana.

 

Financiamientos internos y externos privados

Una parte importante de los requerimientos de deuda para financiar déficit fiscales y amortizaciones de deuda deberán provenir de los mercados financieros internos y externos.  En cuanto al mercado interno, los intermediarios financieros han incrementado la tenencia de títulos del Tesoro en 146.7% desde que se introdujo el impuesto del 1% a los activos financieros en Agosto-2011.  El crédito al sector público se incrementó en 99% durante los primeros diez meses del año 2012; al sector privado creció en sólo 2.4%.  El Banco de Reservas (banco comercial del estado dominicano) fue el principal proveedor de crédito al sector público, con una participación de 94.3% del sistema financiero en su conjunto.

En cuanto al financiamiento privado externo, las autoridades recién anunciaron una emisión de deuda de US$1,500 millones en el mercado financiero internacional.  Como dijimos, un emisión de deuda soberana en los momentos actuales podría lograr rendimientos similares al promedio de América Latina.  Sin embargo, esos recursos financiarán, principalmente, parte del déficit fiscal actual (2012) y atrasos a generadores de electricidad estimados en US$579.8 millones a Septiembre-2012, según reportes periodísticos[5].  Con requerimientos de financiamiento de unos US$4,400 millones sólo para 2013 y menores entradas de capital, según el FMI, será un reto para el estado dominicano seguir emitiendo deuda a costos razonables en el mediano plazo para financiar déficit y amortizar deudas viejas.  ¿Se propondrá otro incremento de impuestos a finales del 2013? o ¿Será que el FMI tendrá que rescatarnos, como en el 2009?

 

 

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