Disciplina Fiscal en Suecia: Un caso aleccionador

Autor: Rafael Fornet

Suecia es un país ubicado al norte de Europa que comparte frontera con Noruega y Finlandia. Tiene una población de 9,555,893 habitantes y una extensión territorial de 449,964 kilómetros cuadrados. A partir de 1932, el escenario político sueco ha sido dominado por políticos social demócratas, destacándose  entre éstos, Olof Palme, que fue primer ministro en dos periodos (1969-1976, 1982-1986) y quien adoptó medidas que fueron debilitando la situación fiscal de Suecia, como fue la expansión del gobierno que en 1990 llegó a representar el 32% del total de empleos.

Este aumento de tamaño del sector público vino aparejado con un incremento  impositivo que impactó negativamente al sector privado registrándose una tasa cero en la creación de empleos en ese  sector[1] y un crecimiento económico por debajo de los demás países de la OECD desplazando a Suecia de ser la 4ta economía global a la 14va en el 1993. En la Gráfica No. 1 se aprecia el crecimiento económico sueco vs. el promedio de los demás países miembros de la OECD.

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Percibiendo un estancamiento en el crecimiento económico y unos recurrentes déficits fiscales, el gobierno sueco encabezado por el primer ministro Göran Persson (1996-2006) se abocó a realizar una serie de reformas con la finalidad de organizar las finanzas públicas y crear las condiciones necesarias para un crecimiento económico sostenible.

Una de las medidas que han tomado los suecos ha sido el establecimiento de reglas fiscales para eliminar los déficits fiscales recurrentes que se presentaban desde los años 80. Como se aprecia en la Gráfica No. 2, durante los años 80 y principio de los 90, los gobiernos suecos gastaban más de lo que ingresaba; esto se traducía en déficit fiscales y mayor deuda pública. Esa situación se revertió luego del establecimiento de las reglas fiscales, cuando el gasto público pasó de hasta 65% del PIB a poco más del 50%.  A su vez, esto hizo posible disminuir las tasas marginales de impuestos; el impuesto corporativo descendió de 52% a 22%, mientras el que el impuesto sobre la renta a personas físicas ha descendido de un máximo de 85% a principios de los 80 a 56.6% en 2013. Esta disminución de impuestos que empezó con la reforma fiscal de 1990-1991 donde se redujo el impuesto corporativo de 52% a 30%, se afianzó aún más con las reglas fiscales que se adoptaron, las cuales sanearon las finanzas públicas y dieron espacio a mayores disminuciones de tasas impositivas.

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Dentro de las medidas adoptadas en el marco de prudencia fiscal, se encuentran:

-Elaboración Presupuestaria Plurianual.

-Techo del gasto anual.

-Meta de Superávit.

A partir de 1997, el presupuesto se elabora para el año corriente y los dos años subsiguientes, tomando en consideración las proyecciones económicas que realiza el Ministerio de Finanzas. Cada año estas proyecciones se revisan para determinar si continúan siendo válidas las condiciones bajo las cuales se elaboraron los presupuestos, y contrario a lo que sucede en varios países, las proyecciones económicas que realiza el ministerio de finanzas suelen estar en el escenario menos optimista[2], un factor que ha contribuido a que en los últimos años se hayan registrado mayores ingresos que los proyectados, los cuales han sido destinados al pago de deuda pública.

La aplicación de un presupuesto plurianual supuso una reorganización en el Ministerio de Finanzas para que el departamento encargado de la elaboración del presupuesto tenga una colaboración más estrecha con el área de proyecciones económicas, a fin de elaborar un presupuesto ajustado a las condiciones que se esperan.

También, se adoptó el esquema de elaboración presupuestaria de arriba hacia abajo (top-down) que significa determinar  un monto general de gasto y luego asignar los recursos a las diferentes agencias, ajustados a la restricción impuesta como tope en el gasto agregado. Esto permite una mayor disciplina fiscal, en el entendido de que los diferentes ministerios operan con restricciones presupuestarias que obligan a establecer las prioridades; de esa forma, ese ejercicio se convirte en un motor de eficiencia. Cabe resaltar que en ciertas ocasiones los ministerios pueden realizar créditos con respecto a sus montos futuros, es decir, ejecutar un mayor monto que el aprobado en el presente, realizando una disminución de su partida para los años siguientes. Del mismo modo, si los ministerios ejecutan un menor gasto, esos fondos los podrá utilizar en los años futuros.

Por otra parte, la decisión del nivel del gasto agregado debe estar en concordancia con las proyecciones de ingresos, debido al establecimiento de un tope máximo de gasto[3] del gobierno, el cual es discutido y aprobado en el Parlamento, de acuerdo a las  recomendaciones que recibe de su Comité de Finanzas.

Este tope máximo de gasto es aprobado con tres años de anterioridad, en concordancia con la elaboración plurianual del presupuesto. Es preciso resaltar que aún cuando haya inflación, el monto establecido permanece invariable; ya que en el proceso de fijación del tope se prevé gastos mayores a los proyectados para que exista la holgura necesaria en casos de imprevistos.

Otra medida de responsabilidad fiscal que adoptaron los suecos es la meta de superávit, la cual actualmente debe alcanzar el 1% del PIB en promedio durante el ciclo económico. Es decir, mantener un presupuesto balanceado, el cual puede presentar déficits no mayores al 3% en momentos de baja actividad económica, que debe ser compensado cuando la economía presenta crecimiento económico.

Esta meta de superávit abarca al gobierno general, razón que obliga al Ministerio de Finanzas  poner énfasis no sólo en los gastos e ingresos del gobierno central, sino también en el gasto de los gobiernos locales. Estos últimos siendo requeridos a presentar presupuestos balanceados, es decir, no presentar déficits presupuestarios en ningún momento.

Esta meta de superávit que se comenzó a implementar desde el año 2000 ha tenido como resultado un superávit promedio del 1% en los 13 años transcurridos desde su aplicación, contrastando los déficits recurrentes de principios de los 90, que promediaron 4.5% del PIB.

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La imposición de una meta de superávit y un tope de gasto han permitido a Suecia disminuir su deuda pública como proporción del PIB de 73% en 1996 hasta 38.3% en el 2012. Como se aprecia en la Gráfica No. 4 el descenso en la deuda pública con respecto al PIB ha sido persistente, salvo en el 2009, cuando se experimentó un decrecimiento económico y disminución de las recaudaciones como consecuencia de la crisis desatada en el 2008.

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Las reglas fiscales que se adoptaron en medio de las reformas del año 1997, unidas a la reforma del plan de elaboración del presupuesto, han permitido a Suecia disminuir su exposición a la crisis económica que ha golpeado a las economías más endeudadas de Europa, como son Grecia, Italia, España y Portugal. 

Suecia, en un periodo de 15 años, logró reducir en más de 34 puntos porcentuales  el ratio de deuda pública respecto al PIB, debido a un estricto control del gasto y al respeto a las reglas fiscales que se aprobaron a finales de los 90 debido al gran deterioro que se presentaba en las finanzas públicas, luego de décadas de abultamiento del sector público.

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Luego de implementar las reglas fiscales, Suecia ha tenido un crecimiento económico a la par de los demás países miembros de la OECD y, como se aprecia en la Gráfica No. 5, se ha recuperado mas rápido de la crisis del 2008 que otros países, llegando a registrar un crecimiento del PIB en el 2010 de 6.56% vs. 2.39% que en promedio tuvieron los demás países de la OECD. También se debe destacar cómo la adopción de reglas fiscales ha retornado la confianza a los inversionistas con respecto a Suecia. Este país recuperó su calificación de crédito a AAA con perspectiva estable luego de que en 1995 fuera degradada a AA3 a causa de la creciente deuda pública que se registraba en ese entonces.

 

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