Autor: Miguel Collado Di Franco
Un elemento que incide en el clima de negocios y que limita las inversiones privadas es la incertidumbre que generan los cambios en las políticas públicas. Aunque la existencia de políticas mal formuladas produce costos en la economía y efectos negativos sobre el clima de negocios, la incertidumbre se relaciona con cambios en las políticas que no pueden ser anticipados por los agentes económicos.
En República Dominicana existen elementos del manejo de las finanzas públicas que provocan que los agentes económicos enfrenten incertidumbre que afecta sus niveles de inversión en procesos productivos, un elemento esencial para generar mejores empleos y elevar el nivel de vida en el país. De forma específica, la incertidumbre que afecta las decisiones de inversión la determina la política impositiva que se ha venido implementando en el país en los últimos 12 años, la cual ha estado determinada por las políticas fiscales ejecutadas –y por el mismo modelo tributario imperante.
Política fiscal, origen de la incertidumbre impositiva
Desde el año 2001 el balance global de las finanzas del gobierno ha sido deficitario con la sola excepción de 2007. Las proyecciones fiscales de mediano plazo de CREES indican que, de no introducirse reformas en la política fiscal, esta situación continuará. Esto es consistente con el presupuesto aprobado para 2014 y su desviación con relación al Plan Plurianual del Sector Público 2013-2016 preparado por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y puesto en circulación en mayo de 2013. En ese documento se establecía que la meta de balance fiscal para 2014 sería 1.5% del PIB. En cambio, el Presupuesto General del Estado 2014 fue elaborado con una meta de déficit superior en 1.3 puntos porcentuales al del plan plurianual. Es decir, el balance fiscal de 2014 sería de 2.8% del PIB, lo cual representa un déficit que en proporción del PIB oficial es similar al de 2013, no menor como había sido proyectado oficialmente.
Cuando se pondera: i) la falta de compromiso de reducir el déficit fiscal de 2014 con respecto al de 2013, ii) el monto que actualmente representan los intereses de la deuda pública como porcentaje de los ingresos tributarios, iii) el incremento del costo fijo de operar el Gobierno dominicano medido a través del aumento del gasto corriente, y iv) menor incremento en los ingresos debido a una economía con bajo crecimiento, los elementos que inciden sobre la incertidumbre tributaria se multiplican.
Precisamente, el principal elemento de incertidumbre que enfrentan los agentes económicos en República Dominicana, ocasionada por la política fiscal, se relaciona con las decisiones de políticas impositivas. Entre los años 2000 y 2012 se promulgaron 10 leyes que modifican el Código Tributario; un promedio de una cada 14 meses. El hecho de que el sistema tributario dominicano está en constante revisión tiene efectos negativos para la economía generados por la incertidumbre; no solo por los incrementos en número de tasas y en sus montos, y por las distorsiones que ocasionan estos impuestos sobre las decisiones de asignación de recursos en la economía.
Efectos de la incertidumbre impositiva
Cuando no existe confianza fiscal y, en particular, cuando existe incertidumbre sobre la política impositiva, son varios los posibles efectos sobre el clima de negocios y la economía. La incertidumbre sobre la política tributaria tiene efectos sobre las decisiones de los agentes económicos, principalmente, en materia de inversiones. Los principales efectos pueden ser: la postergación de las inversiones en espera de que la incertidumbre percibida pueda disminuir; la reducción de las inversiones para disminuir la exposición total al riesgo de quien invierte; el movimiento de capitales hacía otras economías con menor incertidumbre; y la demanda de condiciones particulares para invertir que, usualmente, son regímenes tributarios especiales.
Como forma de ejemplo, podemos ver el efecto último. Ante cambios frecuentes en las figuras impositivas y ante la creación de nuevos impuestos, los agentes económicos tienen el incentivo de buscar la forma de reducir la incertidumbre demandando tratamientos impositivos especiales. Las modificaciones al sistema tributario que se han venido produciendo desde el año 2000 han incrementado el costo de hacer negocios en el país, razón que pudiera ser suficiente para que se incremente el número de solicitudes de regímenes tributarios especiales (que usualmente son exenciones impositivas). Sin embargo, la incertidumbre que generan las modificaciones constantes al código tributario se convierte en un elemento adicional para demandar regímenes especiales o exenciones tributarias. Hemos podido identificar la existencia de 14 leyes que otorgan beneficios impositivos en República Dominicana.
Independientemente de que los beneficios impositivos no reflejan una aplicación equitativa de las reglas para todos los ciudadanos, tienden el efecto de fomentar la incertidumbre fiscal que les dio origen. En vista de que las exenciones reducen los ingresos fiscales, en un escenario de gastos públicos en constante incremento se acentúa la necesidad del Gobierno de producir nuevas modificaciones impositiva. La incertidumbre fiscal promueve el surgimiento de exenciones y estas, a su vez, incrementan la incertidumbre por cuanto tienden a reducir los ingresos totales del Gobierno y a crear las condiciones para nuevos incrementos de impuestos.
El círculo vicioso que se crea no mejora cuando se sugiere la eliminación de las exenciones. Si el anuncio de la eliminación de las exenciones no va acompañado de una reforma integral que elimine los elementos de incertidumbre que dieron origen a las exenciones, el clima general de incertidumbre tiende a deteriorarse. Quienes reciben las exenciones ven que estas podrían verse amenazadas y, por tanto, disminuyen su propensión a invertir. Por otro lado, quienes no están siendo favorecidos por las exenciones ven otro elemento de incertidumbre en el ambiente institucional cuando perciben la eliminación de beneficios previamente otorgados por legislaciones. El resultado, en consecuencia, tiende a ser menor inversión en promedio en la economía a menos que se haga una reforma impositiva sustancial que corrija el problema de raíz.
El examen de los beneficios impositivos es solo una aplicación del análisis de la incertidumbre. El hecho fundamental a ponderar es que a partir de cualquier estudio que se realice de los efectos de la incertidumbre impositiva, se desprende que existen consecuencias negativas sobre las inversiones en la economía. Teniendo en cuenta que tanto los ahorros como las inversiones están en el centro de una economía por cuanto incrementan la capacidad productiva de la misma, es necesario disminuir las causas de incertidumbre que afectan las decisiones de negocios.
Reformas para reducir la incertidumbre impositiva
¿Qué podemos hacer en el país para reducir la incertidumbre tributaria? La mejor forma de lograrlo es implementando una reforma integral que introduzca tasas de impuestos que promuevan el crecimiento económico por medio del aumento en el ahorro y de la inversión privada en procesos productivos que generen valor y empleos. En adición, debe ser una reforma que corrija la necesidad de modificar el sistema tributario cada 14 meses, en promedio, como ha sucedido en República Dominicana desde el año 2000. Solo un sistema tributario simplificado, basado en impuestos bajos y uniformes a las rentas y a la transferencia de bienes y servicios, podrá crear un clima de inversiones que eleve el estándar de vida de los dominicanos.
La anterior sería la condición fundamental para mejorar el sistema tributario dominicano, que es injusto para quienes pagan impuestos, es muy complejo (para administrarlo y para quienes cumplen con el mismo), es ineficaz por cuanto necesita ser modificado de manera constante, y crea ineficiencias y altos costos en la economía. A lo anterior es necesario añadir que los ingresos que genera el sistema actual no son suficientes para cubrir los gastos que el Ejecutivo y el Congreso aprueban cada año de forma conjunta en el presupuesto general del Estado.
El otro elemento para reducir la incertidumbre fiscal y crear un clima que propicie el emprendimiento y la creación de riquezas es una serie de reglas que introduzcan parámetros sobre el gasto, el déficit del Gobierno y el nivel de endeudamiento público. Esas reglas existen en diferentes países, como son los casos de Ecuador y Perú en Latinoamérica, en la forma de leyes de responsabilidad fiscal. El proyecto de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal que se encuentra en el Congreso Nacional ayudaría, una vez convertido en ley, a que la administración de los recursos de los ciudadanos del país pueda realizarse con un compromiso de apego a reglas que reduzcan la incertidumbre y mejoren, por ende, el clima de inversión en República Dominicana.
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