Midiendo la incidencia de los impuestos: una visión alternativa

Autor: Miguel Collado Di Franco

 

En economía es importante ponderar los resultados de las políticas públicas por encima de los objetivos que buscan. Los resultados reales de las acciones de los gobiernos son más importantes que las intenciones originales de las medidas que se toman. Los cambios en el entorno en que operan los agentes económicos crean una serie de incentivos en los mismos que, como muchas veces ocurre, afectan los objetivos originales de las medidas tomadas. Este es el caso de los impuestos y sus efectos sobre los individuos, ya que alteran sus decisiones sobre ahorro, inversión, producción y consumo, como hemos explicado en ocasiones anteriores (ver ¿Menores Tasas de Impuestos Implican Menores Recaudaciones?).

En adición a tener en cuenta que los resultados son más importantes que los objetivos originales, en el ámbito de las políticas públicas es extremadamente relevante la forma de medir los efectos de las mismas. En este artículo, tratamos la medición de la incidencia que tienen los impuestos. Empleamos una forma más directa de medir el peso de los impuestos sobre los agentes económicos, distinta al indicador de presión tributaria que se acostumbra a usar para estos fines. Igualmente, abordamos la relevancia que pueden tener las comparaciones entre países en vista de que la importancia del peso de la fiscalidad está relacionada con la situación de gasto público de cada economía. Argumentamos que en República Dominicana el incremento en el gasto público ha determinado la política tributaria y, por tanto, los análisis de presión tributaria deben estar relacionados con la realidad fiscal del país.

 

Relevancia de un indicador alternativo

Cuando en el ámbito de la política tributaria se cuestiona la incidencia que tienen los impuestos sobre los agentes económicos de una economía, el indicador que se suele emplear es la presión tributaria; es decir, la relación porcentual entre los ingresos tributarios y el producto interno bruto (PIB). Sin embargo, observar la incidencia de los impuestos por medio de este indicador entraña distorsiones que se relacionan con la medición misma del PIB y, por consiguiente, con el ingreso por habitante de cada país.

En el estudio de CREES Indicador Alternativo de la Actividad Económica: Una Aplicación para la República Dominicana, realizado con Ernesto Selman, se presenta una medida alternativa a la medición del crecimiento de la economía, diferente a la efectuada por medio del PIB real. En ese trabajo, indicamos que la medición del PIB concentra diferentes críticas importantes desde el punto de vista metodológico, como son: la no inclusión de la depreciación, pérdida o destrucción de activos productivos, a pesar de que sí se toma en cuenta la producción/creación de activos físicos; la sobreestimación de la actividad que realiza el gobierno, ya que la misma no está valorada a precios de mercado (con escasas excepciones) y solo tiende a reflejar valor de los ingresos usados para financiar el gasto público; la no inclusión de la auto-producción o auto-consumo dentro de los hogares; y, los errores asociados con la estimación de las actividades informales de la economía, entre otros.

Es necesario mencionar que en diferentes partes del mundo se emplean distintas medidas alternativas ante la dificultad de contar con cifras confiables del PIB. Casos notables internacionalmente son los de dos economías muy importantes: Argentina y China. En el caso de Argentina, en marzo de 2013 el FMI aplicó una “moción de censura” a ese país por sus estadísticas poco confiables de inflación y de crecimiento del PIB[1]. En el caso chino, el Wall Street Journal publicó recientemente que el mismo Primer Ministro de ese país usa estadísticas de consumo de electricidad, carga ferroviaria y préstamos para obtener una mejor evaluación de la actividad económica[2].

En adición a los muy diversos problemas metodológicos del PIB como una medida directa de las actividades realizadas por todos los ciudadanos de una economía, es necesario tener en cuenta que la medición de los efectos de la fiscalidad sobre los agentes económicos se intenta realizar, de forma indirecta, por medio de esa variable. La presión tributaria tiene como denominador el PIB, que no es más que una medida agregada que intenta ser el vínculo entre la carga tributaria y sobre quienes recae  de forma directa la misma, es decir, los agentes económicos.

En vista de que la presión tributaria no contempla la incidencia directa de los impuestos sobre quienes pagan los mismos, es aún más relevante una medida alternativa que trate de cubrir esa brecha en la medición. Los agentes económicos, es decir, las personas que pertenecen a una determinada economía y realizan actividades económicas (ahorrar, invertir, producir o consumir) son quienes pagan lo impuestos con los cuales son gravadas dichas actividades. Siempre son personas sobre quienes recaen todas las acciones recaudadoras y quienes responden con sus ingresos o patrimonio a las mismas. En consecuencia, es pertinente contar con una medida de la incidencia de los impuestos que esté relacionada de forma directa con los agentes económicos a los fines de estimar el peso de la fiscalidad sobre quienes tributan en la economía.

 

Una medida alternativa: ingreso tributario por habitante.

Una medida alternativa a la presión tributaria tradicional es el ingreso tributario por habitante. Esta medida puede reflejar mejor la relación entre fiscalidad y los individuos que son objetos de la misma.

Los Gráficos No. 1 y No. 2 muestran, respectivamente, la presión tributaria y los ingresos por habitante para los países de América Latina. Como se puede apreciar, cuando se emplea como indicador la presión tributaria, la República Dominicana ocupa el lugar número 15 entre los 18 países de la región. Sin embargo, cuando se observa cuánto efectivamente pagaron en 2012 los habitantes del país en impuestos (US$777), la posición de República Dominicana es la 12 entre los países de América Latina.

 

Gráfico No.1

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                       Fuente: Estadísticas Tributarias América Latina (OECD)

 

 

Gráfico No.2

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                       Fuente: Calculado en base a datos del FMI y OECD

 

Las comparaciones internacionales basadas en la medida de presión tributaria tienden a subestimar la incidencia de los impuestos sobre los ciudadanos. Este sería el caso de asumir que la incidencia de los impuestos sobre los agentes económicos dominicanos es baja debido a que su presión tributaria es inferior a la de otros países. Sin embargo, los habitantes de República Dominicana pagan más en impuestos que sus pares de Bolivia, Nicaragua, Honduras y El Salvador, países que tienen una presión tributaria mayor a la dominicana. En consecuencia, la presión tributaria no revela si ya los habitantes de un país ya están pagando más impuestos que los de los demás países.

Los Gráficos No. 3 y No. 4 muestran la presión tributaria y los ingresos tributarios por habitante para los países de Centroamérica y República Dominicana. En los gráficos se puede apreciar la relación que guardan ambos indicadores cuando se realizan las comparaciones entre República Dominicana y los países centroamericanos.

 

Gráfico No.3

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                        Fuente: Estadísticas Tributarias América Latina (OECD)

 

 

Gráfico No. 4

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                        Fuente: Calculado en base a datos del FMI y OCED.

 

Como señalamos con anterioridad, El Salvador, Honduras y Nicaragua, tres países que exhiben presión tributaria superior a la dominicana, tienen menores niveles de ingresos tributarios por habitante que República Dominicana. El ingreso tributario por habitante de Honduras, por ejemplo, fue US$369 menos que el de los dominicanos en 2012; es decir, solo el 52.5% de los impuestos que pagaron los habitantes de República Dominicana. En el El Salvador, el pago de impuestos fue 23.6% inferior al de los habitantes de República Dominicana. Esta situación se verifica a pesar de que la presión tributaria de ese país fue 15.7%, superior en más de dos puntos porcentuales a la de República Dominicana que fue 13.5%.

La presión tributaria de República Dominicana fue inferior a la de todos los países de Centroamérica, con la única excepción de Guatemala. Sin embargo, como se aprecia a partir de los datos, los dominicanos solo pagan menos impuestos que los habitantes de Costa Rica y Panamá. Los análisis convencionales de presión tributaria no toman en cuenta que los dominicanos están pagando más en impuesto que los habitantes de algunos países con los cuales se realizan las comparaciones.

 

Los impuestos no son bajos; el gasto público es alto

En el ámbito de comparaciones internacionales sobre tributación, tiene mucha utilidad entender el manejo de las finanzas públicas de los diferentes países. En los 10 años comprendidos entre 2002 y 2012, el promedio de los países de Centroamérica incrementó su gasto público por habitante a un ritmo inferior al que crecieron sus ingresos por habitante. Como se aprecia en el Gráfico No. 5, el manejo fiscal, de acuerdo al crecimiento promedio de ambas variables, fue más prudente en los países de Centroamérica que en República Dominicana. El crecimiento del gasto público por habitante en esos países tuvo un ritmo anual de 8.4%, inferior al crecimiento de los ingresos tributarios que lo hicieron a una tasa de 9.1%.

 

Gráfico No. 5

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                         Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

 

Cuando se comparan los datos de República Dominicana con los de los países de Centroamérica, se puede apreciar que el gasto por habitante no tuvo un manejo similar al promedio de los países de Centroamérica. El gasto público por habitante de República Dominicana creció a una tasa de 9.7%, un ritmo superior al crecimiento de los ingresos tributarios, que lo hicieron a una tasa promedio de 6.9%. Este comportamiento refleja mayor prudencia en el manejo fiscal en el promedio de nuestros socios centroamericanos en el acuerdo DR-CAFTA.

Un análisis del escenario fiscal de República Dominicana, por medio de los ingresos y del gasto público por habitante en términos reales, es decir, ajustados por la inflación de precios, ayudar a entender mejor la realidad del país. Entre 2002 y 2012, los ingresos fiscales reales por habitante crecieron en 40%. Sin embargo, como se aprecia en el Gráfico No. 6, en ese mismo periodo el gasto público real por habitante creció en 87%, más del doble que el ritmo de crecimiento de los ingresos.

 

 Gráfico No. 6

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                       Fuente: Elaborado con datos del Ministerio de Hacienda y el FMI.

 

Comparar el ritmo de crecimiento del gasto con relación a los ingresos fiscales, argumentamos, es un análisis más útil para el diseño de políticas cuyo fin sea la prudencia fiscal. Desde el año fiscal 2007, las finanzas públicas de República Dominicana se han estado manejando con déficit fiscales. El diseño de la política fiscal ha estado dirigido a mantener niveles de gasto público superiores a los de ingresos fiscales. En consecuencia, enfocar los déficits a partir de comparaciones internacionales de presión tributaria no conduce a entender la causa del problema; como tampoco explica si efectivamente en República Dominicana las recaudaciones tributarias por habitante son más bajas que en otros países.

 

Conclusiones

El impulso por mantener altos niveles de gasto público en República Dominicana tiende a conducir al énfasis en comparaciones con otros países de la región, y al uso del indicador de presión tributaria para realizar las mismas. Sin embargo, como se ha podido apreciar, las comparaciones internacionales deben ser realizadas con mucho cuidado. Las comparaciones basadas en presión tributaria pueden arrojar distorsiones que son apreciadas cuando se emplea un indicador como el de ingresos tributarios por habitante.

La medición de los ingresos tributarios como porcentaje del PIB subestima la incidencia de los impuestos sobre los ciudadanos. En comparación con las economías centroamericanas pertenecientes al DR-CAFTA, vemos que ya República Dominicana tiene unos niveles de tributación por habitante que no son bajos. Esos niveles de impuestos inciden sobre los costos de República Dominicana y sobre su capacidad de poder tener un clima de negocios que atraiga mayores inversiones.  

 

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