Autor: Ernesto Selman
Una misión del Fondo Monetario Internacional (FMI) visitó recientemente la República Dominicana como parte de su mandato de supervisar las políticas públicas de los países miembros. Mientras algunos han argumentado que existe un programa de monitoreo, luego del último Acuerdo Stand-by, esta visita del FMI no responde a acuerdo alguno.[1] La visita de la misión del FMI responde a las directrices del Artículo IV de su convenio constitutivo. En este sentido, el FMI emitió un comunicado con análisis del desenvolvimiento económico dominicano y algunas recomendaciones de política económica. En este artículo analizamos el comunicado de prensa del 17 de marzo de 2014, titulado FMI concluye la consulta de Artículo IV a República Dominicana.
¿Qué es el Artículo IV del FMI?
El Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI se titula Obligaciones referentes al régimen cambiario y establece las directrices sobre la adopción de regímenes cambiarios y la relación entre el organismo multilateral y sus países miembros para supervisar las políticas públicas en cada país. La Sección 1 del Artículo IV se titula Obligaciones generales de los países miembros, donde “los países miembros se comprometen a colaborar con el Fondo y entre sí para establecer regímenes de cambios ordenados y promover un sistema estable de tipos de cambio.”[2]
La parte que otorga al FMI un poder de supervisión de las políticas públicas de sus países miembros está en la Sección 3 de ese Artículo IV, que se titula Supervisión de los regímenes de cambio. En esa sección, se indica que “el Fondo ejercerá una firme supervisión de las políticas de tipos cambio de los países miembros y adoptará principios específicos (recomendaciones) que sirvan de orientación a los países miembros…”.[3] Esto revela cierto nivel de injerencia que pueden asumir algunos países, principalmente los mayores dependientes de financiamiento externo por débiles políticas económicas adoptadas. Para llevar a cabo la supervisión, “los países miembros proporcionarán las informaciones necesarias” que solicite el organismo multilateral.
Comunicado de prensa
Crecimiento económico e inflación
El FMI valida las cifras oficiales de 4.1% de crecimiento económico y 3.9% de inflación que calcula y publica el Banco Central de la República Dominicana (BCRD). Por un lado, el FMI no ofrece explicaciones de cómo una economía pequeña, que depende mucho de las importaciones para desarrollar las actividades económicas, puede crecer con “menores importaciones” como señala la misión en el comunicado. Una economía pequeña y abierta (en el vocabulario de los economistas) requiere importaciones de: 1. Bienes de capital para la inversión; 2. Materias primas y bienes intermedios para la producción; y, 3. Bienes de consumo final porque en el país no se producen todos los bienes que se demandan para el consumo.
Por un lado, el FMI no ofrece explicaciones de cómo una economía pequeña , que depende mucho de las importaciones para desarrollar las actividades económicas, puede crecer con “menores importaciones” como señala.
Un indicador que recoge mucha información sobre el crecimiento económico en el caso dominicano es la importación de combustibles por dos razones principales: 1. Se requieren en todas las actividades económicas (inversión, producción y consumo); y, 2. No se producen combustibles en el país, por lo que se importan todos (petróleo y sus derivados, y gas natural). En este sentido, las importaciones de combustibles traducidos a barriles de petróleo, que indica el consumo de energía, se redujeron en 4.1% el año pasado, según el propio BCRD. Con un crecimiento económico de 4.1% en 2013, implicaría que el país incrementó sensiblemente su productividad y eficiencia en el uso de combustibles en sólo un año. Esto es inconsistente con lo que ha sucedido en toda América Latina, en promedio, donde incrementos del PIB han implicado aumentos en demanda de energía constantemente.[4] La reducción de las importaciones que señala el FMI y la merma en la importación de combustibles indican inconsistencias en las estadísticas oficiales con respecto al crecimiento económico.
Por otro lado, el FMI no explica cómo la inflación de precios en 2013 puede ser igual o menor que años anteriores, cuando se aplicó el incremento de impuestos más importante de los últimos años.
Por otro lado, el FMI no explica cómo la inflación de precios en 2013 puede ser igual o menor que años anteriores, cuando se aplicó el incremento de impuestos más importante de los últimos años. En la última “reforma” fiscal se introdujeron siete (7) nuevas figuras impositivas (una sin concretizarse) y se incrementaron tasas a once (11) impuestos para elevar la carga a quienes cumplen con sus obligaciones tributarias. Como sabemos, la inflación de precios se calcula en base a una canasta de bienes y servicios de consumo final, donde se traslada todo incremento de impuesto de cualquier índole. Los precios de consumo final no se incrementan sólo por los incrementos de impuestos al consumo, porque una estructura de costos mayor se traduce a mayores precios de bienes y servicios a nivel general.
Sector externo
Correctamente, el FMI se refiere a una mejoría en la posición de la cuenta corriente de la balanza de pagos por incremento de exportaciones y reducción de importaciones. La caída de las importaciones refleja baja actividad económica y las exportaciones se incrementaron, principalmente, por el inicio de producción de Barrick Gold. El BCRD clasifica las exportaciones de bienes en: 1. Exportaciones de oro, que se incrementaron en US$1,016.1 millones (+581.6%) en 2013; 2. Exportaciones de zonas francas, incrementándose en US$88.9 millones (+1.8%); 3. Exportaciones de bienes adquiridos en puertos, que se redujeron en US$27.1 millones (-4.7%); y, 4. Exportaciones de mercancías nacionales, que se redujeron en US$495.9 millones (-14.7%). Aún tomando en cuenta la reducción de precios de ciertos bienes que se exportan, la contracción de exportaciones de mercancías nacionales pueden estar reflejando una alta estructura de costos que enfrentan las empresas radicadas en el país, la cual reduce capacidad de competir.
La caída de las importaciones refleja baja actividad económica y las exportaciones se incrementaron por el inicio de producción de Barrick Gold; las exportaciones de mercancías nacionales decrecieron (-14.7%).
En otros artículos hemos llamada la atención sobre aspectos que impactan los costos de vivir y hacer negocios en la República Dominicana, como alta carga tributaria, altos precios de combustibles, altos costos de energía eléctrica, elevados costos del transporte de carga y pasajeros, entre otros. Estos temas son críticos para mejorar la capacidad de competir y exportar de empresas radicadas en el país. Penosamente, el FMI no hace referencia a los obstáculos y costos que se enfrentan como resultado de las políticas públicas. La mejora de estos aspectos implicaría mayores exportaciones e incentivos para inversionistas extranjeros establecer sus procesos productivos en el país.
Aspecto fiscal
El FMI resalta la reducción del déficit fiscal que se verificó en el 2013; el Ministro de Hacienda anunció un déficit fiscal de unos RD$70,000 millones y el BCRD publicó uno de RD$72,701.9 millones en su informe preliminar del 2013. Este último resulta de mayores ingresos (+15.2%) y menor gasto de capital (-38.1%), ya que el gasto corriente se incrementó (+10.5%). Las estimaciones del déficit fiscal de CREES es de casi RD$82,000 millones para 2013, lo que implica una reducción de 47% con respecto a 2012.[5] Lamentablemente, el FMI no se refirió a la falta de estadísticas oficiales de ejecución presupuestaria para los años 2012 y 2013; no existen cifras de la Dirección General de Presupuesto para diciembre de cada uno de esos años.
La misión del FMI levanta, correctamente, una bandera de alerta sobre los niveles de endeudamiento público y la sostenibilidad fiscal de la República Dominicana en el mediano plazo.
La misión del FMI levanta, correctamente, una bandera de alerta sobre los niveles de endeudamiento público y la sostenibilidad fiscal de la República Dominicana en el mediano plazo. En este sentido, se presenta un cambio en la posición del FMI, dado que en el pasado reciente proveyó y sirvió de aval para proveer financiamiento de deuda al Estado dominicano. Con el último Acuerdo Stand-by, el FMI justificó incrementos del gasto público deficitario que implica mayor endeudamiento, como supuestas medidas “anti-cíclicas” por la crisis financiera internacional. En la actualidad, esa política representa una amenaza a la estabilidad macroeconómica. Lastimosamente, el FMI no se refirió al uso de una cantidad importante de los recursos obtenidos por endeudamiento público: subsidios, pago de intereses, intervenciones en el mercado de divisas para mantener tipos de cambio deseados y otros gastos discrecionales e improductivos.
Como deja ver entre líneas el FMI, la estabilidad macroeconómica se sostiene por cada vez mayor endeudamiento público externo y esto debe corregirse para evitar males mayores en el futuro. Por esto, la misión recomienda “poner en práctica un plan de mediano plazo para reducir más rápidamente las necesidades de financiamiento” del Estado. De seguro que el FMI hace estas observaciones porque durante este año 2014 se requerirán unos US$5,000 millones de financiamiento bruto para poder cubrir el déficit fiscal y poder pagar deuda vieja que se vence durante este año. Además, la misión “aconseja contener los préstamos del sistema financiero al sector público” sin decir que el Banco de Reservas es prácticamente el único banco que realiza préstamos directamente.
Ampliación de base tributaria y eliminación de exenciones deben ir acompañados de eliminación de ciertos tributos distorsionadores y reducción de tasas impositivas.
El FMI indica que debe aplicarse una estrategia que esté “apoyada por una ampliación de la base tributaria y menores exenciones, así como la contención del gasto.” Mientras el FMI levanta un punto muy válido, no puntualiza sobre un sistema tributario complejo con altas tasas y con múltiples figuras impositivas que están penalizando las actividades económicas y promoviendo la informalidad. Estos son temas críticos que deben abordarse para cambiar fundamentalmente el sistema económico dominicano que ha sido incapaz de sacar de la pobreza a un 40% de la población, según el Banco Mundial.
Ampliación de base tributaria y eliminación de exenciones deben ir acompañados de eliminación de ciertos tributos distorsionadores y reducción de tasas impositivas. Acompañado de las reglas fiscales incluidas en el Proyecto de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal que circula en la Cámara de Diputados, se podría recorrer una nueva senda fiscal.
Sector eléctrico
En cuanto al sector eléctrico, el FMI incluye unas declaraciones muy escuetas; no son claras y no parecen consistentes con una solución permanente. Debemos señalar que las transferencias o subsidios del gobierno a las empresas distribuidoras de electricidad suman unos US$1,250 millones anuales y representan casi la mitad del déficit fiscal para 2013 y 2014. Cuando la misión del FMI resalta que “apoya el desarrollo de una estrategia integral de electricidad” hace solo una recomendación de incluir “un mecanismo de ajuste tarifario automático.” Aunque pueda ser válida, esa recomendación sola implica una visión de corto plazo y sólo toma en cuenta asuntos coyunturales; no parece haber un planteamiento de solución permanente del tema eléctrico.
El FMI condiciona las inversiones estatales a que sean consistentes con la estrategia fiscal de mediano plazo. Parece haber un mensaje entre líneas de advertencia sobre el impacto en las finanzas públicas.
Por otro lado, cuando se indica que la misión “ve con beneplácito la nueva inversión prevista en el sector energía” es obvio que se refiere a la inversión de más de US$2,000 millones por parte del gobierno para la instalación de 600 MgW a carbón mineral. Sin embargo, usa la coletilla “siempre que sea consistente con la estrategia fiscal de mediano plazo.” Aquí parece haber algún mensaje entre líneas pero no se dice explícitamente. El problema sería que el gobierno tendría que endeudarse para poder hacer las inversiones en las plantas a carbón, pero los beneficios sólo se percibirían en el mediano plazo.
Asumiendo que se cuenta con el financiamiento, se requeriría un mínimo de 3 años para la construcción de las plantas. Combinado con la recomendación de reducir más rápidamente los requerimientos de financiamiento del Estado, se lee entre líneas que mayor endeudamiento público para esos fines podría deteriorar aún más las finanzas públicas en el corto plazo, poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal.
Aspecto monetario-financiero
La misión del FMI “reconoce el compromiso de las autoridades monetarias con su meta de inflación y de aumentar las reservas internacionales.” Como hemos señalado en otros estudios, el manejo de la política monetaria no parecería estar guiado por un esquema de metas inflación sino por objetivos de tipos de cambios deseados en momentos determinados.
La misión del FMI no señaló el uso constante de las reservas internacionales para hacer política monetaria guiada por tipos de cambios deseados, lo que no se corresponde con un esquema de metas de inflación.
Llama la atención que el FMI se refiera a las Reservas Internacionales Brutas (RIB) en todo el comunicado cuando, generalmente, hace más énfasis en las Reservas Internacionales Netas (RIN). Más aún, en el Acuerdo Stand-by del 2005 el propio FMI requirió una nueva medida de reservas que llamó “Reservas Internacionales Líquidas” y en el acuerdo del 2009 cambió el término a “Reservas Internacionales Netas Consolidadas (RINC)[6]. La misión del FMI no señaló el uso constante de las reservas internacionales para hacer política monetaria guiada por tipos de cambios deseados. En este sentido, durante los primeros dos meses de este año 2014 las RIN se redujeron en US$937 millones, monto sin precedentes en un período tan corto.
Con respecto al costo de la política monetaria, el FMI reconoce que las pérdidas cuasi-fiscales del BCRD han aumentado, pero sólo se refiere a menores transferencias del gobierno como causante de ello. La política monetaria que se lleva acabo es muy costosa por los instrumentos de política que se emplean. La emisión de títulos de deuda del propio BCRD y los instrumentos de muy corto plazo disponibles a los intermediarios para reducir el exceso de liquidez financiera implican costos adicionales; esto se contrapone con el uso potencial del encaje o reservas legales que no implica pago de intereses.
Mayor flexibilidad del tipo de cambio debe acompañarse de un saneamiento de las finanzas públicas. Una política monetaria restrictiva debe aplicarse con instrumentos de política monetaria menos costosos.
Finalmente, el FMI resalta los indicadores saludables que presenta el sistema financiero, aboga por mayor flexibilidad del tipo de cambio y por una política monetaria más restrictiva para hacer frente a los cambios en el mercado internacional o presiones que puedan surgir en el exterior. Los mercados emergentes viven esta realidad, por lo que parece que existen ciertos mensajes entre líneas. Por un lado, mayor flexibilidad del tipo de cambio debe acompañarse de un saneamiento de las finanzas públicas. Por otro lado, una política monetaria restrictiva debe aplicarse con instrumentos de política monetaria menos costosos para reducir las incertidumbres sobre el futuro.[7]
Conclusión
Las declaraciones y comunicados de prensa de organismos multilaterales se caracterizan por un lenguaje diplomático, señalando asuntos de su interés y dejando mensajes entre líneas. De manera certera, las recomendaciones de la misión del FMI giran alrededor de la sostenibilidad fiscal relacionada con: 1. Déficit fiscales que requieren mayor endeudamiento público y que implica más recursos para servir deuda en el futuro; 2. Pérdidas de las distribuidoras de electricidad estatales que implican transferencias del gobierno central en forma de subsidios; y, 3. Pérdidas constantes del BCRD por su posición financiera que requiere una recapitalización creíble. Estarían en discusión las propuestas de política económica que plantean en su comunicado de prensa.
Es obvio que el FMI detecta el aspecto fiscal como el riesgo principal que enfrenta la economía dominicana. Desde su fundación, CREES reconoció el tema fiscal como el reto más importante en materia de políticas públicas. Por esta razón CREES ha propuesto una reforma fiscal integral y ha colaborado en la preparación de una ley de responsabilidad fiscal que cursa en la Cámara de Diputados. Esperamos que el Pacto Eléctrico y el Pacto Fiscal pendientes sirvan para una verdadera corrección de políticas económicas que imponen un alto costo a la presente y futuras generaciones.
[1] El Acuerdo Stand-by que inició en 2009 lo terminó el propio organismo multilateral de financiamiento a destiempo, a fines de 2011.
[2] Del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI:
Sección 1. Obligaciones generales de los países miembros
Reconociendo que el sistema monetario internacional tiene como fin esencial establecer un marco que facilite el intercambio de bienes, servicios y capital entre los países y sirva de base a un crecimiento económico sólido, y que un objetivo primordial es el de fomentar de modo constante las condiciones fundamentales y ordenadas necesarias para la estabilidad económica y financiera, los países miembros se comprometen a colaborar con el Fondo y entre sí para establecer regímenes de cambios ordenados y promover un sistema estable de tipos de cambio. En particular, todo país miembro: i) hará lo posible, teniendo debidamente en cuenta sus circunstancias, para orientar sus políticas económicas y financieras hacia el objetivo de estimular un crecimiento económico ordenado con razonable estabilidad de precios; ii) procurará acrecentar la estabilidad fomentando condiciones fundamentales y ordenadas, tanto económicas como financieras, y un sistema monetario que no tienda a producir perturbaciones erráticas; iii) evitará manipular los tipos de cambio o el sistema monetario internacional para impedir el ajuste de la balanza de pagos u obtener ventajas competitivas desleales frente a otros países miembros, y iv) seguirá políticas cambiarias compatibles con las obligaciones a las que se refiere esta Sección.
[3] Del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI:
Sección 3. Supervisión de los regímenes cambiarios
a) El Fondo supervisará el sistema monetario internacional a fin de asegurar su buen funcionamiento, y vigilará el cumplimiento por cada país miembro de sus obligaciones conforme a la Sección 1 de este Artículo. b) A fin de desempeñar sus funciones según el apartado a), el Fondo ejercerá una firme supervisión de las políticas de tipos de cambio de los países miembros y adoptará principios específicos que sirvan de orientación a todos ellos con respecto a esas políticas. Los países miembros proporcionarán al Fondo la información necesaria para ejercer esa supervisión y, a solicitud del Fondo, le consultarán sobre sus políticas de tipos de cambio. Los principios que el Fondo adopte serán compatibles tanto con los regímenes cooperativos mediante los cuales los países miembros mantengan el valor de su moneda en relación con el valor de la moneda o monedas de otros países miembros, como con el régimen de cambios que un país miembro haya adoptado en armonía con los fines del Fondo y la Sección 1 de este Artículo. Los principios respetarán el ordenamiento sociopolítico de los países miembros, y en la aplicación de esos principios el Fondo tendrá debidamente en cuenta las circunstancias de los países miembros.
[4] Para un análisis más detallado sobre la relación del consumo de energía con el crecimiento económico, ver estudio publicado por CREES Indicador Alternativo de la Actividad Económica: Una Aplicación para la República Dominicana.
[5] Las estimaciones del déficit fiscal de CREES no incluyen financiamientos del Banco de Reservas que se reconocieron como deuda pública en 2013 y, por consiguiente, deben registrarse como gasto público para ese ejercicio fiscal.
[6] Las RIB son los activos sobre el exterior bajo el control de las autoridades monetarias, las cuales pueden disponer de ellos de inmediato para financiar directamente los desequilibrios de la balanza de pagos.
Las RIN se definen como el saldo de activos y pasivos internacionales de un país.
Las RINC se refieren a la diferencia entre las Reservas Internacionales Brutas del Banco Central y los pasivos de reserva del corto plazo, incluyendo los contraídos con el FMI, así como la deuda del Ministerio de Hacienda con dicho organismo.
[7] Para un análisis reciente de la política monetaria ver Análisis coyuntural de la política monetaria en el contexto internacional
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