Altos selectivos a alcoholes y cigarrillos incentivan la ilegalidad?

Autor: Miguel Collado Di Franco

Consideré seriamente elevar los impuestos al tabaco, pero he tenido que decidir de manera renuente lo contrario, porque ya estamos viendo la caída en los ingresos, no porque la gente está fumando menos, sino porque el contrabando ha aumentado. Lee Hsien Loong, Ministro de Finanzas de Singapur, 2006[1].

En un artículo publicado el 25 de octubre de 2012, donde analizábamos los efectos que podría tener la ley 253-12, señalamos que el incremento que planteaba para los impuestos selectivos al consumo (ISC) de bebidas alcohólicas y cigarrillos resultaría en efectos no deseados[2]. En ese momento hicimos referencia a que, como ha sucedido antes en el país, un incremento a los ISC conllevarían a fomentar la evasión y elusión, el contrabando y la falsificación. Consecuencias todas que, como en experiencias anteriores, aquí y en otros países, tendrían un efecto negativo sobre las recaudaciones, la salud de los consumidores y el clima institucional.

¿Por qué hicimos ese razonamiento en aquel momento? Para empezar, es necesario recordar que los seres humanos actuamos de acuerdo a los incentivos a los cuales nos enfrentamos. Los incentivos, a su vez, son la forma como reaccionamos a las reglas de juego que nos impone el ambiente institucional en que nos encontramos. Por su lado, los impuestos son una de las reglas de juego más importantes bajo las cuales operamos los ciudadanos en la sociedad. En consecuencia, si los impuestos son modificados, los agentes económicos se comportarán de manera consecuente a la naturaleza y magnitud de la modificación.

En el caso de las bebidas alcohólicas y los cigarrillos es fácil entender el efecto. Cuando los impuestos encarecen un producto, sus compradores tenderán a buscar alternativas más baratas. Cuando existe un mercado de personas que desean una opción que les proporcione el mismo beneficio a un precio más bajo, surgirá un incentivo paralelo sobre personas que tratarán de suplir el producto en cuestión. Independientemente de las consecuencias legales, lo anterior tiende a producirse en todas partes del mundo; aún en países con sistemas policiales y judiciales más eficientes que los nuestros. Los mercados informales surgen siempre que las políticas públicas creen los incentivos para que esto suceda.

En teoría, los impuestos selectivos están diseñados para intentar disuadir el consumo de cigarrillos y bebidas alcohólicas, y para ser usados en políticas de salud pública relacionadas con el consumo de los mismos. Sin embargo, la realidad es que los diferentes gobiernos, en los distintos países del mundo, ven estos impuestos como una forma de obtener mayores recaudaciones.

La cita al inicio de este trabajo es muy elocuente con relación a esto último. El objetivo de política del ministro de finanzas de Singapur era incrementar los impuestos. Sin embargo, Lee Hsien Loong se dio cuenta de que el efecto del impuesto no fue disminuir la prevalencia del hábito de fumar de los ciudadanos, sino fomentar el contrabando. Esta es una evidencia anecdótica, pero muy válida, de que los efectos indirectos y no deseados suelen ser superiores a las intenciones que motivan las políticas públicas.

En este artículo trataremos sobre las consecuencias de imponer altos gravámenes a los cigarrillos y alcoholes desde la evidencia del caso local y de experiencias internacionales; así como consideraciones de política pública sobre este tema.

 

La producción legal y las recaudaciones son afectadas.

El comportamiento de las recaudaciones de los ISC a cigarrillos y bebidas, el incremento en la actividad ilegal, y la disminución en las ventas y producción legal indican que se están verificando efectos no deseados de los aumentos de impuestos de la ley 253-12. Antes de tratar los efectos que están teniendo los incrementos en los ISC y el ITBIS a los cigarrillos y bebidas alcohólicas, mostramos la estructura de dichos impuestos por productos.

La Tabla No. 1 muestra los gravámenes que recaen sobre las bebidas alcohólicas en República Dominicana. Como se aprecia, existe un ISC ad valorem y uno específico en pesos dominicanos. En adición, las bebidas están gravadas con ITBIS. Los tres impuestos fueron incrementados con la ley 253-12. En el caso del impuesto específico, la ley especifica el monto con que debe ser gravado cada litro de alcohol absoluto desde 2013 hasta el año 2017. El monto gravado continuará aumentando cada año por los próximos tres años, según lo establecido en la legislación. Cabe ser resaltado que si la inflación de uno de esos años resulta ser superior a la que fue proyectada al hacer la ley, los ISC específicos aumentarán en la proporción de la diferencia entre las tasas de inflación.

En la actualidad, el monto que representan los tres impuestos del precio de venta se encuentra entre 40% y 60%, en la mayoría de los casos; con bebidas teniendo una incidencia aún mayor. Este rango depende del tipo de bebida, su grado alcohólico y su precio.

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La Tabla No. 2 presenta los gravámenes para los cigarrillos. En el caso de este producto, el incremento se realizó sobre el ISC específico y el ITBIS. Al igual que con las bebidas alcohólicas, el ISC específico por cajetilla de cigarrillo aumentará cada año de acuerdo a lo expresado en la ley 253-12; aplicando el mismo ajuste por inflación descrito anteriormente. En la actualidad, el total de los tres impuestos representan más de la mitad del precio de venta de una cajetilla, alrededor de un 55% de este.

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Los gráficos 1, 2, 3 y 4 muestran el comportamiento de la producción reportada a la Dirección General de Impuestos Internos, y el de las recaudaciones por concepto de ISC a bebidas alcohólicas y cigarrillos. Ambos grupos de productos han experimentado reducciones en sus volúmenes. Sin embargo, los cigarrillos han experimentado una reducción mayor[3].

Las recaudaciones de ambos ISC se muestran en el Gráfico No. 4. Se aprecia que, en términos reales, el monto recaudado por concepto de ISC a productos del tabaco se ha reducido en los últimos cuatro años (columnas rojas). De igual forma, las recaudaciones de ISC a las bebidas alcohólicas han permanecido prácticamente invariables en los últimos cuatro años. En ese periodo, los ingresos ajustados por inflación solo crecieron 2.6%.

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Las dimensiones de la ilegalidad

Como las bebidas alcohólicas y los cigarrillos que proceden del mercado negro o informal no son producidos en facilidades fiscalizadas o registradas legalmente, su volumen es difícil de estimar. Sin embargo, en diferentes países existen informes oficiales sobre estadísticas relacionadas con el contrabando.

En República Dominicana no hay estadísticas oficiales que proporcionen una noción del tamaño del mercado informal de bebidas y cigarrillos. Por lo tanto, es necesario recurrir a fuentes que puedan proporcionar una idea de los volúmenes contrabandeados, teniendo en cuenta que son aproximaciones del mercado informal real. En ese sentido, estimaciones reportadas en la prensa nacional dan cuenta de que en 2013 entraron al país más de 200 millones de cigarrillos ilegales[4]. Ese monto es más de un 12% del total producido por la industria local en ese año. El incremento en las noticias de diversos medios de comunicación, reportando decomisos de contrabandos y falsificaciones de cigarrillos, pueden ser un indicio del incremento en el volumen de productos ilegales  luego de los incrementos de impuestos[5].

En el caso de las bebidas alcohólicas, la publicación especializada International Wine and Spirits Research (IWSR) proporciona estimaciones de contrabando para ciertas marcas de las categorías de bebidas más importantes. En su edición para República Dominicana de mayo de 2013, IWSR reportaba que en 2012 –antes del incremento de la ley 253-12– el volumen de contrabando de las dos principales marcas de vodka representaba el 27% de sus importaciones oficiales. El volumen de contrabando era equivalente a más del 11% del total de las vodkas importadas. En cuanto al whisky escocés consumido en el país, la publicación estimaba que el contrabando representó un 14% del volumen total de 2012.

Al igual que en el caso de los cigarrillos, ha sido notorio, en meses recientes, el incremento de noticias en la prensa local relacionadas con decomisos de contrabandos de bebidas alcohólicas[6]. Otro indicio de incremento en el volumen del mercado ilegal.

 

¿Qué muestra la experiencia internacional?

 

Cigarrillos

¿Cuál es el estado dentro de los Estados Unidos que tiene la mayor cantidad de contrabando de cigarrillos? No debe sorprender que sea Nueva York. Este estado ocupa el primer lugar, tanto en consumo de cigarrillos de contrabando, como en el impuesto cobrado por cajetilla. Se estima que el 56.9% del consumo de los habitantes del estado durante en 2012 fue de cigarrillos contrabandeados[7]. En 2006, el consumo de cigarrillos de contrabando se estimó en 35.8%. ¿Qué hecho se produjo que motivara a que casi seis de cada diez cajetillas vendidas pasara a ser ilegal? El ISC por cajetilla se incrementó en 190% durante ese periodo. Como podía ser previsto, se produjo un incremento en el incentivo al aumento del mercado informal.

La situación anterior se verifica en otros estados de Estados Unidos. El Gráfico No. 5 ilustra la relación que existe entre los impuestos por cajetilla de cigarrillos expresados en dólares, y la proporción del consumo total que proviene del contrabando. El gráfico muestra que los estados con impuestos más altos tienen mayor flujo de contrabando.

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Nota: los números negativos representan el flujo de contrabando que sale de los estados con impuestos bajos a aquellos con más altos impuestos.

Canadá es un país que, al igual que Estados Unidos tiene un alto nivel de institucionalidad, ocupando el lugar número siete entre los 192 países evaluados en la edición 2014 del Índice de Calidad Institucional. De igual forma, se encuentra entre los 10 países con menor percepción de corrupción, y ocupa el lugar 11 en el mundo en el Índice de Imperio de la Ley. Sin embargo, a pesar de ser un país en el cual se hacen cumplir las leyes, históricamente ha tenido un problema de contrabando de cigarrillos. 

Al igual que en otros países, en Canadá el contrabando ha estado relacionado con el nivel de impuestos a los cigarrillos[8]. El Gráfico No. 6 muestra las estadísticas de decomisos de cartones de cigarrillos y el nivel de impuestos selectivos por cartón. Como se aprecia, entre 1994 y 1997 el impuesto se redujo a la mitad y el contrabando llego a su nivel más bajo. De 456,000 cartones decomisados en 1994, la cifra se redujo a 29,000 en 2001; una reducción de más de 93%. Sin embargo, cuando el ISC fue incrementado en el año 2002 el contrabando se hizo más rentable y creció a niveles superiores a los de los años anteriores a la reducción de impuestos.

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En los años posteriores a 2009, los decomisos de contrabando disminuyeron. En adición a la implementación de una iniciativa más fuerte para reducir el tráfico de cigarrillos, otro hecho importante se producía al otro lado de la frontera. En los estados del norte de los Estados Unidos los impuestos empezaron a ser incrementados. Por tanto, los diferenciales de impuestos empezaron a disminuir, y el precio de los cigarrillos ilegales subió. Independientemente del hecho que ocasionara la reducción en el contrabando, el caso de Canadá muestra la respuesta del mercado de contrabando a los cambios en los impuestos.

También es necesario notar que el volumen contrabandeado en 2012 es superior al que prevalecía a finales de los 90; una época en que los canadienses fumaban más, como muestra el Gráfico 7. La prevalencia o porcentaje de la población fumadora ha ido disminuyendo desde 1995. Sin embargo, a pesar de la disminución en la prevalencia del consumo de cigarrillos, el contrabando no disminuyó proporcionalmente. Este hecho proporciona una idea de qué tan importante se han convertido los cigarrillos ilegales en el mercado como un todo.

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A partir de la información de los gráficos No. 7 y No. 6, se puede observar que en los años en que los impuestos fueron menores, más personas estaban dejando de fumar. Entre 1994 y 2001, la prevalencia se redujo en 29%. En cambio, entre 2001 y 2008, periodo de incremento de impuestos, solo disminuyó 18.2%. Otros factores, y no los impuestos, entre los que se encuentran la edad y la decisión voluntaria de fumar, explican el resultado observado.

 

Bebidas alcohólicas

Dentro del mercado internacional de bebidas alcohólicas, existen muchos casos de mercados negros de contrabando y de falsificación. En diferentes países, al igual que en República Dominicana, al contrabando se le une la oferta de productos falsos. Incluso, en algunos países, la principal forma de ilegalidad proviene de las falsificaciones. En ese sentido, el problema radica en que los consumidores no llegan a saber que están comprando un producto falsificado, y no tienen idea de qué componentes nocivos pueden contener. En consecuencia, las bebidas falsificadas añaden un problema adicional a la ilegalidad. Los alcoholes falsificados no suelen provenir de la destilación o la fermentación de productos naturales, y pueden contener metanol, cloroformo y otros químicos que pueden causar hepatitis, ceguera y la muerte[9].

La base de datos de la Organización Mundial para la Salud (OMS) ofrece estimaciones del consumo ilegal de bebidas alcohólicas para muchos países[10]. En Europa, el mayor porcentaje de consumo ilegal suele estar en los países en donde las bebidas que se vende de forma legal son menos asequibles para los ciudadanos. Los países del Este y del Centro de Europa son aquellos con mayor incidencia de consumo ilegal y son, a la vez, los de menos ingresos en ese continente. Las cifras de alcohol ilegal, como proporción del consumo total, pueden llegar a niveles como los que exhiben Ucrania (56%), Rumanía (38%), Rusia (31%) y Belorusia (22%), entre otros países de esa parte de Europa.

Dentro de Europa, es importante señalar el caso de Suecia, país que ha experimentado reformas para reducir las restricciones al consumo de alcohol y a sus impuestos, como por ejemplo una reducción de 38% a los impuestos a la cerveza[11]. En 2003-2005, el consumo de bebidas ilegales era 54%, según la OMS. En 2008-2010, la proporción bajó a 28%, y el consumo per cápita se mantuvo estable. Es decir, menos restricciones ayudaron a disminuir la ilegalidad, y no estimularon el consumo.

Otro país que llama la atención en Europa es Francia, país productor de alcohol, y donde la asequibilidad es una de las más altas de Europa, es decir, las bebidas son más barata. Las estadísticas de la OMS indican que el consumo per cápita se redujo a casi la mitad entre 1960 y 2010. De igual forma, la incidencia del consumo de bebidas ilegales es de apenas 3%.

 

Implicaciones de políticas públicas.

La experiencia internacional en países con mejores instituciones que las nuestras indica que el contrabando llega a desbordar la capacidad de las autoridades para detenerlo. Si los incentivos son altos, aumenta el atractivo del negocio ilegal; y mayor tiende a ser la participación de diferentes sectores de la sociedad en el mismo, incluso con involucramiento de mafias internacionales y grupos terroristas.

La prevalencia de mercados informales a nivel internacional indica que los ISC de alcoholes y cigarrillos no han probado disuadir el consumo de estos. En sentido general, los consumidores tienen diferentes opciones cuando estos productos se vuelven menos asequibles. Usualmente, las personas optan por: i) consumir productos de contrabando; ii) comprar productos falsos, pensando que compran el original; iii) reducir el presupuesto del hogar destinado a otros bienes y servicios; o iv) moverse a marcas más baratas. Todas estas opciones tienen sus implicaciones.

Los decisiones de buscar alternativas para continuar consumiendo bebidas y cigarrillos inciden de forma negativa sobre el bienestar y el ingreso de los ciudadanos. En adición, pueden incrementar los riesgos a la salud, incluyendo la muerte. Además, promueven la informalidad dentro de la economía. Por último, tienden a disminuir los ingresos fiscales, objetivo que, en la práctica, es el que predomina como política pública. Tal cual sucedió en República Dominicana con la implementación del incremento de impuestos que se produjo con la ley 253-12, y como ha sucedido en modificaciones anteriores al Código Tributario .

Para concluir, es necesario señalar que una verdadera reforma fiscal, que incluya una reforma al Código Tributario de República Dominicana, debe considerar todos los efectos negativos de las altas tasas de los ISC sobre bebidas y cigarrillos. Una verdadera reforma tributaria –necesaria, por demás– debe incluir una reducción de estos selectivos. De igual forma, debe contener la reducción de los diferentes selectivos existentes sobre otros bienes y servicios, que también causan distorsiones y hacen más costosa la economía dominicana y la competitividad del país.

 

 

 

 

 

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