Autor: Miguel Collado Di Franco
El 16 de mayo de 1992 fue promulgada la ley 11-92 de Código Tributario de la República Dominicana. Con la aprobación de esa legislación, la República Dominicana pasó a tener tasas más bajas de impuestos sobre la renta (ISR) para personas físicas y jurídicas. Incluso, tasas que eran bajas en comparación con el contexto internacional. La tasa máxima de ISR a las empresas bajó de 46% a 30%. En contraste, la tasa promedio prevaleciente para los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) era 38.1%. La tasa del 30% llegó a convertirse en 25% al quinto año, mientras las tasas en los países pertenecientes a la OCDE promediaban 36.6%. ¿Qué sucedió con las recaudaciones del ISR? Contra los pronósticos de algunos economistas y asesores fiscales, las recaudaciones del ISR a las empresas crecieron 16.4% en el primer año de entrada en vigencia de la ley, y continuaron aumentando en los años siguientes, tanto en términos nominales, como ajustados por inflación.
A pesar de la propia experiencia dominicana, existe confusión y escepticismo cuando en materia de tributación se habla de reducir tasas impositivas con la finalidad de incrementar los ingresos tributarios potenciales del gobierno. La confusión puede provenir por el empleo de la expresión “reducción de impuestos”, que se asocia con los ingresos tributarios, en lugar de con las tasas de los impuestos. De igual forma, el escepticismo está asociado a no tener en cuenta los cambios provocados por una reducción de tasas sobre las actividades de ahorro, inversión, producción y consumo que realizan los individuos de un país.
Las recaudaciones de un impuesto son el producto de multiplicar la tasa del gravamen por una base, pudiendo ser esta última los beneficios de las empresas, el monto de las ventas de bienes y servicios o los salarios, solo por mencionar algunas de las bases imponibles más conocidas. Matemáticamente se expresa de forma simple:
Recaudación del Impuesto = Tasa del Impuesto (%) x Base del Impuesto (RD$)
En economía, contrario a lo que ocurre con la física, no existen constantes. Por tanto, la base de un impuesto varía. Lo paradójico, y lo que cuesta trabajo de entender, es que la misma tasa de impuesto incide sobre el tamaño de la base. La tasa determina las recaudaciones en cuanto que se multiplica por la base. Sin embargo, al mismo tiempo incide sobre el aumento o disminución de la base.
Las bases imponibles están determinadas por las actividades que realizan las personas dentro una economía: ahorrar, invertir, producir y consumir. Los impuestos encarecen estas actividades. Cuando los impuestos reducen los ingresos de aquellos individuos que deben pagarlos, su reacción natural es tratar de evitar la carga impositiva.
En sentido general, las altas tasas mueven a las personas a tratar de eludirlas, empleando aquellos elementos del sistema tributario que se lo permiten. Sin embargo, el incentivo puede ser tan alto que conduzca a la evasión; a mantener actividades económicas en la informalidad. Cuando se realiza una transacción en la informalidad, la proporción de la base del impuesto que hubiese correspondido a esa transacción se vuelve cero. En consecuencia, la base total del impuesto disminuye, así como las recaudaciones.
En adición a la elusión y a la evasión fiscal, existe otro efecto de las tasas altas. Nos referimos al ahorro, inversión, producción y consumo que nunca llega a producirse, o que se reduce, como consecuencia de las altas tasas impositivas.
Por ejemplo, las altas tasas impositivas reducen el incentivo a invertir. Con menos inversiones se reduce el potencial de los trabajadores de poder generar más ingresos. Es decir, menos inversiones se traducen a menores salarios potenciales y, en consecuencia, a menos ahorro y consumo. Tasas de impuestos más altas también incrementan los costos de producir y disminuyen la competitividad local. El resultado último es menor producción. En consecuencia, se terminan generando menos recursos que pudieran ser destinados a ahorro, inversión y consumo, creando un círculo no virtuoso en la economía.
Como las altas tasas impositivas tienen un efecto negativo sobre el tamaño de las bases imponibles, la conclusión lógica es que para poder ampliar las bases tributarias es necesario reducir las tasas de los principales impuestos de la República Dominicana. Fue precisamente esta lógica la que imperó en 1992 con la aprobación del Código Tributario. En ese momento fueron ampliadas las bases del ITBIS y del ISR al incorporar a la base actividades que se encontraban exentas, pero gravándolas a tasas bajas. El ITBIS, por ejemplo, fue ampliado con una tasa de 8%. En el caso del ISR, mencionamos al principio la reducción que tuvo su tasa, que en ese momento era baja ante estándares internacionales, aunque en estos momentos sería alta bajo igual comparación.
República Dominicana debe volver a una política tributaria basada en tasas de impuestos bajas y bases amplias. En adición, es prudente implementar una simplificación del sistema tributario, tanto en el número de gravámenes como en la complejidad de los procesos para cumplir con la legislación. La propuesta de Reforma Integral al Código Tributario elaborada por CREES junto al consultor y asesor tributario Francisco Canahuate Disla (la cual puede ser descargada aquí), se basa en esos principios. De haberse implementado una reforma de este tipo en el año 2012, en la actualidad el tema tributario no estaría en debate. Las recaudaciones ya hubieran llevado la presión tributaria al 18%, superior al 16% que indicaba la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo para 2015. El Pacto Fiscal será un ambiente idóneo para revisar las virtudes que tuvo en el pasado un sistema tributario que amplió bases reduciendo tasas; y para adoptar, en consecuencia, uno similar.
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