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Fecha: 6 de octubre del 2016.
1. Introducción
Contar con instituciones que protejan los derechos esenciales de los ciudadanos es una condición fundamental para el desarrollo socioeconómico de un país. Las instituciones fuertes y cumplimiento de las reglas de juego por todos es esencial para un verdadero Estado de Derecho en cualquier sociedad. El Estado de Derecho es esencial, ya que crea una sociedad más justa basada en la igualdad ante la ley, crítico para promover el desarrollo económico.
Contener los actos de violencia y preservar la integridad de las personas son elementos fundamentales para mantener un orden social en el que los seres humanos puedan prosperar. Es decir, la preservación de la vida es el primer pilar que cimenta el Estado de Derecho. En adición, el orden social precisa de la seguridad de los derechos de propiedad y del cumplimiento de los contratos como dos requisitos adicionales para la convivencia pacífica en sociedad.
Para poder contar con un Estado de Derecho que proteja los derechos esenciales de los ciudadanos, y mantenga el orden social necesario para la vida en sociedad, es preciso contar con un Poder Judicial que garantice un sistema de justicia que sea accesible, eficiente, imparcial e independiente.
En vista de que la independencia del Poder Judicial debe ser real y no un mero enunciado, el Poder Judicial debe contar con autonomía efectiva desde el punto de vista financiero. En consecuencia, en este estudio se analiza el presupuesto del Poder Judicial dominicano desde diferentes perspectivas. El análisis se nutre de las ponencias del foro “El Presupuesto del Poder Judicial”, organizado por la Coalición Acción por la Justicia y la Seguridad.
Entre los temas abordados en este documento es importante señalar: i) la normativa que rige la independencia presupuestaria del Poder Judicial y la elaboración del presupuesto de la Suprema Corte de Justicia; ii) el análisis histórico del presupuesto del Poder Judicial; iii) la necesidad de evaluar el desempeño del Poder Judicial por medio de indicadores de eficiencia; iv) las necesidades actuales del Poder Judicial para cumplir con su plan estratégico; y, v) la necesidad de considerar la revisión de las leyes que consignan partidas presupuestarias.
2. Independencia Presupuestaria del Poder Judicial
La Constitución de República Dominicana establece que el país posee un gobierno civil, republicano, democrático y representativo, que se divide en Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Judicial. La misma Constitución establece la independencia de los tres poderes en el ejercicio de sus respectivas funciones.
En el Artículo 149, la Constitución es específica en lo relativo a la independencia presupuestaria del Poder Judicial. En el Párrafo I del Artículo 149, se establece que el “Poder Judicial goza de autonomía funcional, administrativa y presupuestaria.” Es decir, el Poder Judicial goza de la facultad de poder elaborar su presupuesto, así como para administrar los recursos que recibe.
Entre los acuerdos que surgieron a partir del denominado “Pacto por la Democracia” de 1994, se encontraban reformas al sistema electoral y al sistema de justicia. De ese proceso surge la Ley No. 46-97, promulgada el 18 de febrero de 1997, que busca reforzar la independencia financiera del Poder Judicial. Aunque la Constitución de 1994, vigente en ese momento, incluía la autonomía administrativa y presupuestaria en su Artículo 63, esta ley fue promulgada como una forma de fortalecer dicha autonomía, como lo establece en su considerando primero.
Posteriormente, en 2004, se promulga la Ley 194-04 para establecer, entre otros temas, el monto presupuestario que debe ser asignado al Poder Judicial. Dicha ley establece que:
“El Presupuesto del Poder Judicial (Suprema Corte de Justicia) y del Ministerio Público (Procuraduría General de la República), serán por lo menos un cuatro punto diez por ciento (4.10%) de los ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos establecidos en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos , y se distribuyen de la manera siguiente:
Un sesenta y cinco por ciento (65%) del cuatro punto diez (4.10%) corresponderá a la Suprema Corte de Justicia y un treinta y cinco por ciento (35%) del cuatro punto diez (4.10%) corresponderá al Ministerio Público.”
De lo anterior se desprende que el porcentaje que la Ley 194-04 establece para el presupuesto destinado a la Suprema Corte de Justicia será por lo menos el dos punto sesenta y seis por ciento (2.66%) de los ingresos internos de cada año. Para los fines de determinar el monto a ser destinado a la Suprema Corte de Justicia, este 2.66% es aplicado a los ingresos internos que integran el Fondo General; es decir, se excluyen aquellos fondos que tienen un destino específico.
3. El proceso del Presupuesto del Poder Judicial
El presupuesto del Poder Judicial se elabora a partir de la base legal que establecen la Constitución y la Ley 46-97, en lo que respecta a la autonomía, y la Ley 194-04, en lo relacionado con el monto que debe ser destinado al presupuesto de la Suprema Corte de Justicia.
En adición a estas legislaciones, el proceso de la elaboración del presupuesto está normado por otras leyes. La Constitución de la República Dominicana del año 2010 creó el Consejo del Poder Judicial para que tuviera, entre otras funciones, la administración financiera y presupuestaria del Poder Judicial. Posteriormente, la Ley No. 28-11 o Ley Orgánica del Consejo del Poder Judicial, estableció las atribuciones administrativas de dicho consejo. En su Artículo 8, esta legislación establece que la primera función del Poder Judicial debe ser:
“Elaborar y remitir al Poder Ejecutivo la propuesta del presupuesto anual del Poder Judicial, en base a las cargas fijas y programas presentados por sus distintas dependencias, conforme las normas legales y reglamentarias correspondientes, a fin de que sea incorporado en el Presupuesto General del Estado.”
En la Figura No. 1 se presenta el esquema del proceso de elaboración del presupuesto.
Una vez elaborado el presupuesto del Poder Judicial, el mismo debe ser incorporado al Anteproyecto del Presupuesto General del Estado para el año al que corresponda. Así lo establece la Ley 194-04 en su Artículo 6, el cual también indica que debe ser remitido al Congreso Nacional por la Dirección General de Presupuesto.
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El mismo Artículo 6 de la Ley 194-04 indica la condición bajo la cual podría ser modificado el porcentaje que debe ser destinado al presupuesto del Poder Judicial –el 2.66% del Fondo General. Dicha asignación solo puede ser modificada por el Poder Ejecutivo en el caso de que las estimaciones y situación económica del país determinen una merma o disminución de los ingresos. En la Gráfica No. 1 es posible apreciar que, desde la entrada en vigencia de la Ley 194-04 solo se ha producido una reducción en los ingresos del Fondo General en el año 2009. La reducción de ingresos de 2009 fue una consecuencia de la crisis financiera de 2008 que afectó a la economía mundial.
Gráfica No. 1
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3.1. Análisis histórico del presupuesto del Poder Judicial
En esta sección damos una mirada a la evolución histórica del presupuesto del Poder Judicial, luego de haber visto la base legal que establece la autonomía presupuestaria del Poder Judicial, tanto en lo relativo a su elaboración como a su administración, así como la asignación presupuestaria establecida por ley.
En la Gráfica No. 2se muestra el gasto ejecutado por el Poder Judicial desde 1990 hasta el año 2015. En términos nominales, se ha incrementado sensiblemente en los últimos 25 años, al pasar de RD$31.1 millones a RD$5,222.2 millones, en términos nominales.
En los últimos 25 años, hay dos períodos en los cuales hubo un incremento notable del gasto ejecutado por el Poder Judicial, ambos relacionados con las legislaciones destinadas a fortalecer la autonomía de este poder y a otorgar un presupuesto específico. Entre los años 1996 y 1998 se produjo un incremento notable en el presupuesto ejecutado por el Poder Judicial. Fue en torno a ese periodo de tiempo en que se produjeron reformas importantes en dicho poder del Estado, entre ellas en la composición de la Suprema Corte de Justicia y la promulgación de la misma Ley 46-97; a raíz de estos hechos, el gasto creció 103.6% en el año 1997. Entre 1995 y 1998, el presupuesto del Poder Judicial creció 388%. Aún teniendo en cuenta la inflación, el crecimiento fue de 301%.
El otro momento en el cual aumentó el gasto ejecutado por la Suprema Corte de Justicia fue en los años 2005 y 2006, justo cuando inicia la implementación de la Ley 194-04, promulgada en 2004. Entre 2004 y 2006 el gasto se duplicó al crecer 107%.
Gráfica No. 2
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En términos reales se observa la misma tendencia al crecimiento del gasto nominal ejecutado por el Poder Judicial, con excepción de los años 2002 y 2003, y 2010 y 2011.
Gráfica No. 3
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3.1.1. Participación del gasto del Poder Judicial dentro del gasto ejecutado por el Gobierno Central
¿Cuál es la participación del gasto ejecutado por el Poder Judicial en el gasto ejecutado por el Gobierno Central? En promedio, desde el año 1990 hasta el 2015, el gasto ejecutado por el Poder Judicial ha representado el 1.06% de lo ejecutado por el Gobierno Central. Desde el 1997 la participación en el gasto del Gobierno Central del Poder Judicial se incrementa, alcanzando un pico en el año 2006 y descendiendo desde entonces, tal como se verifica en la Gráfica No. 4.
Gráfica No. 4
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Lo que indica este comportamiento es que el presupuesto destinado al Poder Judicial ha ido disminuyendo dentro del total del gasto del Gobierno Central. Desde el año 2006 a 2015, el gasto total del Gobierno Central se incrementó en 158%, casi 2.6 veces, mientras el gasto ejecutado por la Suprema Corte creció en 66%. La política pública, reflejada a través del presupuesto, ha mostrado que no ha sido una prioridad el incremento de las asignaciones al Poder Judicial para fomentar el fortalecimiento de la justicia y su independencia en el país.
3.2. Cumplimiento de la Ley 194-04
El mandato de la Ley 194-04 de asignar un 2.66% de los ingresos internos (del Fondo General) a la Suprema Corte de Justicia no ha sido cumplido, por lo que el Poder Judicial no ha administrado un presupuesto de acuerdo a lo establecido por ley. En la Gráfica No. 5 se aprecia el comportamiento del presupuesto que ha recibido la Suprema Corte de Justicia en comparación con lo que establece la Ley 194-04. En promedio, desde el 2004 a 2016, al Poder Judicial sólo se le ha asignado el 58.7% del presupuesto de gastos que le corresponde.
Gráfica No. 5
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En la Gráfica No. 6 es posible apreciar la diferencia entre el 2.66% determinado por la Ley 194-04 y el porcentaje del Fondo General que ha sido asignado desde 2005, año en que inició la aplicación de la legislación. En el año 2006 fue cuando la asignación presupuestaria se acercó más al porcentaje establecido por ley. Desde entonces, el porcentaje asignado ha ido disminuyendo. Los últimos cinco años, es decir desde 2012 a 2016, presentan la menor proporción del Fondo General para el Poder Judicial.
Gráfica No. 6
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Los datos indican que la asignación presupuestaria a la Suprema Corte de Justicia ha estado lejos del monto del 2.66%, sobre todo en años recientes. En la Gráfica No. 7 se observa que en 2015, por ejemplo, la solicitud de fondos hecha por el Consejo del Poder Judicial ascendió a RD$10,178.6 millones, mientras que la asignación incluida en la ley de Presupuesto General del Estado fue de RD$5,222.2 millones, solo un 51.3% del total.
Gráfica No. 7
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En resumen, es evidente que el porcentaje asignado al Poder Judicial no ha sido el que indica la legislación; al igual que se ha podido comprobar que la asignación incluida en el Presupuesto General del Estado ha sido inferior a la solicitada por el Consejo del Poder Judicial. Es necesario verificar si el Consejo del Poder Judicial ha sometido presupuestos que requieran asignaciones similares a la establecida por ley, o si ha elaborado presupuestos con requerimientos menores al 2.66%.
Desde la aplicación de la Ley 194-04, el porcentaje solicitado para el presupuesto del Poder Judicial ha sido menor al 2.66%, con excepción de los años 2007, 2008 y 2009. A partir de ese último año, el presupuesto solicitado como porcentaje de los ingresos presenta una tendencia a disminuir. Como se puede observar en la Gráfica No. 8, es a partir del año 2013 cuando aumentan los montos solicitados como porcentaje del Fondo General.
Gráfica No. 8
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A partir de la anterior situación es preciso preguntarse si el 2.66% puede representar una cantidad de recursos superior a la que necesita el Poder Judicial en determinados años. En la actualidad, el Poder Judicial cuenta con un plan estratégico que incluye las necesidades de recursos. El plan no proporciona detalles sobre recursos necesarios, ya que no presenta al público las proyecciones de necesidades de infraestructura, equipos y contrataciones. Los requerimientos para poder ir cumpliendo con los objetivos del plan son incluidos anualmente en el plan operativo anual (POA). En una sección posterior son presentadas necesidades financieras que han sido dadas a conocer por el Poder Judicial, y el monto del presupuesto para 2017.
4. ¿Cómo se distribuye el gasto del Poder Judicial?
La mayor parte del presupuesto del Poder Judicial es consumido por el gasto corriente, como es de esperarse en cualquier parte del planeta. Únicamente el 3.9% del presupuesto de 2015 fue destinado a gasto de capital, y solo el 1.1% fue invertido en edificaciones. El 85.3% del gasto de 2015 fue destinado a gasto de consumo: remuneraciones a empleados (69.4%) y compra de bienes y servicios (15.9%). Esas cifras son consistente con los resultados de años anteriores, como se aprecia en la Tabla No. 1.
Tabla No. 1
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Gráfica No. 9
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5. Necesidades Financieras del Poder Judicial
El Poder Judicial posee un plan estratégico que abarca el quinquenio 2015-2019. El contenido del plan estratégico indica que el mismo fue desarrollado manteniendo una estructura lógica y coherencia interna. Los objetivos estratégicos del plan, así como sus objetivos específicos, están basados en un diagnóstico institucional que identificó los factores que deben ser asumidos o reformados para mejorar el servicio de la justicia. Esos objetivos están acompañados de líneas de acción, que indican el conjunto de acciones que deberá realizar el Poder Judicial para poder concretar los objetivos.
En sentido general, el plan estratégico del Poder Judicial dominicano presenta una metodología que identifica claramente las necesidades del sistema judicial, lo que representa un buen insumo para la posterior elaboración de presupuestos anuales que reflejen los requerimientos para cumplir con los objetivos estratégicos. A partir del plan estratégico del Poder Judicial, y como forma de hacer operativo dicho plan cada año, es elaborado un plan operativo anual (POA). Cada uno de los POA debe, consecuentemente, servir de base para el presupuesto de cada año.
De acuerdo al Consejo del Poder Judicial, a junio de 2016 no había podido ser cumplido el 43% de los proyectos contemplados en el POA del año[1]. Esto indica, por lo menos para 2016, que los recursos destinados a la Suprema Corte de Justicia pudieron ser mayores, de acuerdo al plan estratégico.
Los proyectos incluidos en el POA de 2016 son los siguientes:
1. Continuación de la Modernización de la Jurisdicción Inmobiliaria
2. Expansión del Modelo de Gestión del Despacho Judicial Penal a la totalidad de los distritos judiciales del país
3. Instalación de nuevos Centros de Información y Orientación Ciudadana (CIOC) en los Palacios de Justicia
4. Puesta en funcionamiento de nuevos Centros de Mediación Familiar
5. Implementación de Centros de Entrevistas a personas en condiciones de vulnerabilidad, víctimas o testigos de delitos (cámaras de Gessell)
6. Actualización de la infraestructura tecnológica y automatización de los procesos y servicios judiciales
7. Expansión del Sistema de Captura de Audio de las audiencias en los tribunales
8. Fortalecimiento y automatización del Tribunal Superior Administrativo
9. Planes de Descongestión y eficiencia de los tribunales
10. Inventario Nacional de Expedientes Pendientes
11. Digitalización de Expedientes de la Secretaría General de la Suprema Corte de Justicia
12. Diseño e implementación del sistema de casillero judicial para las notificaciones y citaciones judiciales
Estos proyectos y programas, críticos para el fortalecimiento del sistema de justicia, lamentablemente quedarían pendientes para el futuro. De igual forma, quedaría pendiente la construcción, adecuación y/o ampliación de 22 tribunales y/o palacios de justicia en diferentes departamentos judiciales del país. En adición a esas necesidades para mejorar las edificaciones, el Poder Judicial requiere el nombramiento de 153 jueces y 276 servidores de apoyo a los tribunales, en adición a la designación de 117 Jueces de Paz.
Con el fin de atender las necesidades pendientes, para 2017 el Poder Judicial debió solicitar unos RD$14,329.06 millones[2]. Este monto representa un incremento de 155.6% sobre el presupuesto de 2016.
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