Autor: Juan René Rojas Rodríguez

Fecha: 11 de abril del 2018

 

Introducción

Debido a la prolongada crisis económica que afectó a América Latina durante los años 80, la mayoría de los países de la región iniciaron la década de los 90 experimentando todavía profundos desajustes macroeconómicos, reflejados en la depreciación del tipo de cambio, elevados niveles de inflación y desempleo, debido, principalmente, a políticas fiscales que provocaron déficits y el crecimiento del endeudamiento público.

Para sobreponerse a estos problemas y devolver dinamismo a la economía, casi todos los países aplicaron reformas, principalmente, enfocadas a adecuar sus marcos jurídicos o “reglas de juego”. También se revisó la estructura imperante en diversos sectores económicos, inclusive aquellos manejados monopólicamente por el Estado. Entre lo sectores reformados, estuvo el de la energía eléctrica, que comprende la generación, la transmisión, distribución y comercialización de la misma.

Guatemala suele mostrarse como uno de los casos de éxito, en cuanto a la experiencia de su reforma al sector eléctrico. Gracias a estas reformas, actualmente en Guatemala se genera suficiente energía para poder exportarla a otros países de América Central; los niveles de electrificación superan el 90%; y, el precio de venta de la energía en el mercado spot es el más bajo de América Central. Debido a estos resultados, es pertinente analizar cuáles medidas de las aplicadas durante la reforma eléctrica de Guatemala han propiciado estos resultados.

Situación antes de la reforma

Antes del año 1996, en Guatemala, al igual que en la mayoría de los países de América Central, el sector eléctrico estaba verticalmente integrado. El Instituto Nacional de Electrificación (INDE), una empresa pública, monopolizaba prácticamente el sector, controlado la transmisión, la distribución y casi toda la generación[1]. En otras palabras, ese organismo de carácter semiautónomo se encargaba de producir la electricidad, transportarla a los distintos puntos del país y dar acceso a los usuarios a la energía (distribuirla y comercializarla).

A pesar de tener una empresa verticalmente integrada, que coordinaba casi todos los aspectos del sector eléctrico, este servicio era muy deficiente, en Guatemala  se registraban constantes apagones y la empresa pública no contaba con suficientes recursos para financiar todas sus operaciones e invertir para incrementar su capacidad instalada; generando escases de energía eléctrica en el país[2].

Este caso no era exclusivo de Guatemala. Entre los principales problemas que experimentaron los países de América Central con empresas estatales monopólicas en el sector eléctrico, con la excepción de Costa Rica, están: “i) niveles tarifarios inferiores a los costos marginales de largo plazo, situación que provocaba debilidad financiera de las empresas e insuficiente generación de recursos para enfrentar los gastos de operación, mantenimiento y administración; ii) excesiva interferencia política, utilizando el monopolio eléctrico como herramienta de control social a través de tarifas bajas, inversiones de rentabilidad dudosa y relajamiento de las relaciones con los usuarios; iii) confusión de los papeles empresarial y regulador; y, iv) disminución generalizada de la eficiencia de gestión de las empresas estatales, lo que en parte podría ser resultado de los tres problemas anteriores”[3].

La Reforma de 1996

Debido a la situación experimentada por el sector eléctrico guatemalteco, caracterizada por una disminución en la inversión, cortes de electricidad (apagones), déficit de las empresas públicas, aumento de la demanda de energía insatisfecha y estancamiento de la oferta, se reconoce que el modelo estatal no es el adecuado para el desarrollo del sector eléctrico[4], y se decide elaborar una reforma para dotar a este sector de sostenibilidad e incrementar su eficiencia.

Durante el año 1996, en Guatemala se aprueban diversas leyes, decretos y reglamentos para reformar el sector eléctrico. Entre los documentos más destacados se encuentra la Ley General de Electricidad de Guatemala, el Acuerdo Gubernativo 256-97 y el Reglamento de la Ley General de Electricidad.

Con el nuevo marco legal, se crea la Comisión Nacional de Energía Eléctrica de Guatemala como ente regulador de todo el sector, y también se crea el Administrador del Mercado Mayorista. Además, se convierte en política del Estado guatemalteco el ampliar la participación de los inversionistas privados en el sector, estando limitada la participación de la inversión pública a fomentar la inversión en electrificación rural por medio de subsidios para financiar estas inversiones[5].

Los tres principios que definieron la reforma del sector eléctrico en Guatemala, según la Directora de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica de Guatemala (CNEE), son:

• Es libre la generación de electricidad y no se requiere para ello autorización o condición previa por parte del Estado, más que las reconocidas por la Constitución Política de la República de Guatemala y las leyes del país;
• Es libre el transporte de electricidad, cuando para ello no sea necesario utilizar bienes de dominio público; también es libre el servicio de distribución privada de electricidad;
• Son libres los precios por la prestación del servicio de electricidad con la excepción de los servicios de transporte y distribución sujetos a autorización (uso de bienes de dominio público).

Estos principios permitieron incrementar la inversión privada en la generación de energía e hicieron posible su participación en la distribución y comercialización de energía, liberalizando el mercado del sector eléctrico e incentivando la competencia en el mismo. El Estado guatemalteco se mantuvo a cargo de la transmisión de energía, y como el ente regulador y coordinador del sistema eléctrico en Guatemala.

Otro punto importante durante el proceso de reforma fue la aplicación e indexación de las tarifa técnicas para la distribución de energía. A mediados de 1998 se empieza a aplicar la tarifa de electricidad con estructura técnica para los usuarios regulados de las empresas distribuidoras, lo que permitió al mercado mostrar resultados de eficiencia económica[6]. En adición, se establece que “Las compras de electricidad por parte de los distribuidores deben efectuarse mediante licitación abierta, siendo la información relativa a la licitación y adjudicación de acceso público”[7].

Similitudes con la reforma aplicada en la República Dominicana

Es importante destacar que la reforma llevada a cabo en Guatemala tuvo ciertas similitudes a la aplicada en la República Dominicana. En ambos países se liberalizó la generación de energía y se mantuvo al Estado a cargo de la transmisión, concesionándose en la República Dominicana las zonas de distribución para que fueran administradas por empresas privadas. Sin embargo, en la República Dominicana no se aplicaron a cabalidad todos los planteamientos de la reforma desde sus primeros años, lo que terminó dificultando el desempeño del sector y su posterior evolución.

Entre los planteamientos de la reforma que no se aplicaron o fueron coartados, se puede mencionar la falta de indexación oportuna de las tarifas de electricidad cobradas por las empresas distribuidoras de electricidad (EDE). La falta de indexación de estas tarifas junto al aumento en el precio de la electricidad generada, fruto del aumento de los precios del petróleo a principios de la década del 2000, implicó la desfinanciación de las EDE privadas recientemente constituidas. Esto culminó con la estatización de las empresas distribuidoras entre los año 2004-2007, y que han mantenido niveles de pérdidas superiores al 30% de la energía comprada entre los años 2009 y 2016.

Situación actual

A más de 20 años después de la reforma del sector eléctrico, Guatemala se ha convertido en uno de los mayores productores de electricidad de América Central, se ha expandido significativamente la inversión privada y también los niveles la electrificación de ese país.

En el año 2016, en Guatemala existían 104 empresas generadores de electricidad, ocho empresas transportistas, 19 empresas distribuidoras (16 de ellas, empresas municipales) y 22 empresas comercializadoras[8].

Las empresas comercializadoras

Es importante aclarar la función de las empresas comercializadoras dentro del sector eléctrico guatemalteco. Estas empresas se encargan de vender electricidad a los grandes usuarios, que son aquello que demandan elevados niveles de potencia. En adición, las empresas comercializadoras se diferencian de las distribuidoras en: 1°) no administran las redes de baja tención; y, 2°) no están restringidas a operar en una determinada zona geográfica como las distribuidoras[9].

En Guatemala los usuarios con consumos superiores a 100 kW, también conocidos como grandes usuarios[10], pueden comprar electricidad a las empresas comercializadoras o directamente a las generadoras, a diferencia de los usuarios comunes o regulados, que solo pueden comprar la energía que les venden las empresas distribuidoras de su localidad. Esta situación no es única de Guatemala, por ejemplo, en la República Dominicana también existen grandes usuarios, conocidos como usuarios no regulados. Estos usuarios no regulados pueden adquirir su energía directamente de las empresas generadoras o hacer contratos especiales con las EDE del Estado dominicano, pero no existen las empresas comercializadoras en la República Dominicana.

Generación de electricidad

Entre el año 2007 y el 2016, la generación de electricidad en Guatemala se incrementó en un 37%. De los 10,877.9 gWh generados durante el año 2016, el 85.3% fue producido por empresas privada y el 12.3% se exportó a otros países. En adición, durante el año 2016, último año con información disponible, Guatemala fue el mayor generador de energía eléctrica de América Central, generando el 21.3% de los 50,967.9 gWh de la región.

El mayor combustible o insumo utilizado para la generación es el agua (recursos hidráulicos). Durante el año 2016, 36.3% de la energía fue generada con agua. Así mismo, otros combustibles importantes para la generación son: el carbón (26.3%), la biomasa (16.3%), el Bunker que comprende los diversos tipos de fuel oil (14.7%) y los demás (6.4%).

Precio de la energía generada en el mercado SPOT

Gracias a su matriz de combustibles y a la celebración de licitaciones con cierta frecuencia para la compra de energía, en Guatemala el precio de la energía que venden las empresas generadoras en el mercado SPOT es el más bajo de los países de América Central con información disponible.

Durante el 2016, el precio kWh en el mercado SPOT de Guatemala fue de 7.11 centavos de dólar, siendo inferior al de Nicaragua (9.00 centavos de US$/kWh), Panamá (9.11), República Dominicana (9.58) y El Salvador (10.50), únicos países con información disponible.

Pérdidas de energía

Las pérdidas totales[11] de electricidad en Guatemala se han mantenido en torno al 16.5% de la energía disponible[12], entre los años 2007 y 2016, ligeramente inferiores a las de América Central, que promediaron 17.7% durante el mismo período.

Durante el año 2016, las pérdidas totales de energía eléctrica en Guatemala representaron el 16.6% de la energía disponible, mientras, en promedio, América Central las pérdidas fueron de 18.5%. Honduras fue el país de mayores pérdidas (34.1%) y El Salvador el de menores pérdidas (11.1%). Las pérdidas de Guatemala representaron cerca de la mitad de las pérdidas de electricidad de las EDE de República Dominicana.

Impuestos cobrados al consumo de energía

En Guatemala se cobra un impuesto al valor agregado (IVA) sobre el consumo de la energía eléctrica. Su tasa o alícuota es del 12% y se aplica a todos los consumos, incluyendo aquellos beneficiados por el subsidio de la Tarifa Social que favorece a los consumidores de menos de 300 kWh al mes.

En América Central, solo panamá exime a los usuarios del pago de impuestos sobre le consumo de energía Al igual que Panamá, la República Dominicana tampoco no aplica ningún impuesto al consumo de energía eléctrica, sin importar la cantidad que se consuma.

La tasa promedio del impuesto al consumo de energía cobrada en América Central, sean IVA o impuestos selectivos al consumo según el país, es de 9.8% del precio. Nicaragua aplica la mayor tasa, 15%, y Costa Rica la menor, 7%. En cualquier caso, los impuestos terminan encareciendo el precio al que deben comprar la energía los hogares y las actividades productivas.

Precio medio de la electricidad en la distribución

El precio de la electricidad que pagan los usuarios finales es el precio de distribución. En Guatemala, al igual que en los demás países, el precio de distribución es superior al que se genera la electricidad, debido a los costes de transporte de energía, las pérdidas técnicas, otros costes derivados y los márgenes.

Mientras el precio de generación en Guatemala (del mercado SPOT) promedió 7.11 centavos de US$ por kWh durante el 2016, el precio promedio ponderado de distribución[13] ascendió a 18.6 centavos de US$ por kWh durante el mismo período. Sin embargo, es importante resaltar que no toda la energía se vendió a dicho precio, ya que el precio medio fluctúa según la empresa distribuidora.

Por ejemplo, según reportes de la CEPAL[14], el 37.7% de la energía en la distribución se vendió a 15.1 centavos de dólar por kWh[15] la empresa EEGSA. El 32.7% de la energía se habría vendido a 22.5 centavos de dólar por las demás empresas distribuidoras, y el 29.6% vendido por las empresas comercializadoras y comprado por algunos grandes usuarios tuvo un precio de 18.8[16] centavos de US$ por kWh.

Cuando se compara con América Central, el precio medio de distribución de energía eléctrica en Guatemala es, en promedio, el segundo más caro de esa región y un 13.7% superior al promedio. El precio medio en América Central es de 16.31 centavos de dólar por kilovatio por hora (kWh). El país con el precio más caro de la energía fue Nicaragua, 19.07 centavos de dólar por kWh, y el de menor precio fue Honduras, con 13.87 centavos de dólar por kWh[17].

Otro punto a resaltar en las tarifas de electricidad en la distribución es el efecto de los subsidios y los impuestos cobrados. En general, en América Central y en la República Dominicana las tarifas eléctricas son muy subsidiadas. Sin embargo, mayores subsidio no se traducen necesariamente en precios más bajos y pueden repercutir negativamente en el desempeño financiero del sector cuando son mal empleados.

Por ejemplo, el precio medio de la energía en la República Dominicana es 3.2% más barato que el de Guatemala. Sin embargo, en Guatemala existe un subsidio para los consumos inferiores a 300 kWh al mes, mientras que en la República Dominicana se aplican al menos tres subsidios distintos: 1°) unas transferencias focalizadas a los hogares de bajos ingresos (Bono Luz); 2°) un subsidio cruzado que favorece, principalmente, a los consumidores residenciales y comerciales de menos de 300 kWh al mes con una tarifa más baja, pero eleva las tarifas de los demás consumidores; y, 3) unas transferencias a las EDE estatales mediante el Fondo para la Estabilización de la Tarifa Eléctrica (FETE) para cubrir la diferencia entre el costo de la electricidad y la tarifa aplicada a los consumidores, estando las tarifas actuales vigentes e invariables desde mediados del 2013.

Es importante resaltar el flujo constante IED dirigida al sector eléctrico que recibe Guatemala. Este constante flujo de inversión al sector eléctrico estaría mostrando no solo que es rentable invertir en el sector sino también que existe  confianza en el manejo de las instituciones públicas que regulan y coordinan el sector eléctrico Guatemalteco.

Conclusión

Gracias a las reformas aplicadas a mediados de los 90, Guatemala pudo dar un giro a la situación que experimentaba su sector eléctrico. Desde entonces, las inversiones en generación de energía han ganado peso, cada año se reciben millones de dólares nuevos en inversión para el sector, la electrificación del país es casi total y Guatemala es de los mayores productores de electricidad en América Central.

Ciertamente, todavía quedan ciertos problemas por resolver, como las pérdidas de energía superiores al 16% y un precio de distribución 13.7% superior al promedio de América Central. A pesar de esto, los resultados que exhibe Guatemala no dejan de mostrar que cuando las reformas están bien diseñadas y se aplican a cabalidad, los resultados son, en mayor medida, positivos.

La reforma aplicada en Guatemala fue, en principio, muy similar a la que luego se aplicaría en la República Dominicana desde 1998. Sin embargo, en la República Dominicana el proceso no se llevó a cabo de manera completa. El sector de distribución no pudo ajustar tarifas de manera efectiva para reflejar sus costos, lo que generó grandes pérdidas a las nuevas empresas distribuidoras. La situación que hoy día existe en el sector eléctrico de Guatemala pudo haber sido la de la República Dominicana de haberse aplicado y mantenido la reforma al sector eléctrico.

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