Autores: Miguel Collado Di Franco y Selma Polanco

Fecha: 10 de mayo del 2018

Como actividad económica, la minería ha adquirido mayor peso dentro de economía dominicana en los últimos seis años. En ese tiempo, las exportaciones mineras han pasado desde el 1.7% al 17.5% del total de los ingresos por exportación de bienes de República Dominicana.

Como toda actividad económica, la minera requiere de un orden institucional con reglas de juego claras y estables, así como de los mecanismos para hacerlas cumplir. En particular, la extracción de minerales es un proceso económico que requiere importantes inversiones de capital y tiempo para recuperarlas. Por tanto, el marco de las instituciones vinculadas al sector, así como el de las reglas de juego generales del país deben ser el más propicio para el desarrollo de esta actividad.

El Instituto Fraser de Canadá, un centro de pensamiento económico independiente, elabora un índice para medir el atractivo minero de las diferentes jurisdicciones del mundo, abordando cómo las políticas públicas facilitan o dificultan las exploración y la explotación minera. Este estudio, basado en una encuesta a empresas mineras, se ha convertido en un referente internacional sobre el atractivo minero en el mundo, incluyendo a República Dominicana.

En este trabajo mostramos los resultados de República Dominicana con relación a su atractivo para la exploración y la extracción minera, de acuerdo al índice elaborado por el Instituto Fraser. De igual forma,  destacamos el desarrollo minero reciente en República Dominicana y su posible potencial de acuerdo al ambiente favorable de los precios internacionales de los minerales.

Sector minero en la economía dominicana

La minería de República Dominicana depende, en importante medida, del valor de la extracción de minerales metálicos. En la Gráfica No. 1 se muestran las exportaciones de los principales metales extraídos de suelo dominicano: oro, plata, ferroníquel y cobre. El pasado año, el oro continuó siendo el principal mineral exportado, representando más del 82% del total.

Gráfica No. 1

Con relación a las exportaciones totales, las minerales han aumentado su participación porcentual; en particular, desde el inicio de las operaciones de la mina Pueblo Viejo. Dentro del  total exportado en 2017, los minerales alcanzaron el 17.5% del total. Este monto es similar al promedio de los cinco últimos años, el cual se mantuvo en 15.1%.

Gráfica No. 2

Cuando se analizan las exportaciones nacionales, excluyendo las de zonas francas, el peso de las minerales dentro de estas representa el 39.9%, equivalentes a  US$1,766.1, en 2017. El pasado año, las exportaciones industriales nacionales fueron US$2,185.9 millones, equivalentes a 49.3%. Es decir que el sector minero representa un importante porcentaje dentro del total de exportaciones nacionales.

Gráfica No. 3

– Ingresos fiscales del sector minero

Las recaudaciones de impuestos al sector minero aumentaron considerablemente a partir del 2013 tras las modificaciones del Contrato Especial de Arrendamiento de Derechos Mineros (CEAM), entre el Gobierno dominicano y la minera Barrick Gold Pueblo Viejo Dominicana Corporation. Como muestra la Tabla No. 1, los ingresos percibidos por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) representaron RD$15,484.6 millones en 2017, equivalentes a US$325.7 millones, con una tendencia de incremento en los últimos tres años. Este crecimiento en las recaudaciones debería continuar en la medida en que se produzca la explotación de nuevos yacimientos minerales.

Tabla No. 1

 

La Constitución de la República Dominicana establece que “son patrimonio de la Nación los recursos naturales no renovables que se encuentren en el territorio y en los espacios marítimos bajo jurisdicción nacional”. Es decir, los recursos naturales, entre ellos los mineros, son propiedad del Estado. Desde un punto de vista de la contabilidad del Estado, los ingresos fiscales resultantes de la explotación de los minerales deberían ser destinados al incremento de otros activos o a la reducción de pasivos. En ambos casos, el efecto sería incrementar el patrimonio del Estado dominicano. Unos activos que se encontraban en el subsuelo, al ser extraídos tendrían un efecto positivo sobre el patrimonio, en lugar de ser consumidos en gastos corrientes.

En este sentido, el Artículo 19 del proyecto de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal elaborado por CREES y la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), establece la creación de un Fondo de Estabilidad y Sostenibilidad Fiscal (FESF). Este fondo sería destinado a la inversión en infraestructura básica, para salud y educación, así como para la recapitalización del Banco Central de la República Dominicana. Entre los fondos que alimentarían el FESF se encuentran el 80% de los ingresos provenientes de las concesiones vinculadas a explotación de recursos naturales y mineros.

El atractivo minero de República Dominicana

El desarrollo minero de un país está determinado por: 1) el potencial geológico que posee; y 2) los factores económicos, políticos, jurídicos e institucionales que de forma directa o indirecta inciden sobre la industria.

Desde el año 1997, el Instituto Fraser ha estado encuestando compañías mineras para evaluar cómo la disponibilidad de recursos mineros y las políticas públicas afectan las decisiones de inversión en exploración y explotación. En su publicación anual titulada Encuesta Anual de Empresas Mineras, el Instituto Fraser elabora un Índice de Atracción de Inversión.

El índice se compone de dos elementos: el Índice de Potencial Minero, que califica las regiones según su potencial geológico; y el Índice de Percepción de Políticas Públicas, que mide los efectos de la gestión gubernamental sobre las decisiones de inversión en exploración y explotación. El Índice de Atracción de Inversión resulta de la ponderación del potencial minero, y de las políticas públicas. Al potencial minero se le asigna un 60% y a las políticas públicas el restante 40%, en la ponderación final.  

El Índice de Potencial Minero determina cuál es el potencial geológico que tiene cada país, asumiendo que en el mismo se están aplicando las mejores prácticas en políticas públicas. Es decir, el índice trata de medir el potencial minero “puro” de cada jurisdicción estudiada, aislando el efecto que pudiera tener el ambiente regulatorio/institucional. El índice asume que el potencial minero depende únicamente de las condiciones geológicas. Con una puntuación de 44.4%, la República Dominicana ocupó el lugar 74º entre los 91 países evaluados en 2017.

Es decir, según estos resultados a nivel mundial la República Dominicana ocupa un lugar bajo en cuanto a atractivo geológico. Sin embargo, el hecho de estar dentro de las 91 jurisdicciones evaluadas indica que el país tiene potencial, y resulta atractivo para empresas mineras internacionales, aunque sea inferior al de otros países. La señal más importante que envía este índice es que es necesario hacer todos los esfuerzos posibles para mejorar el otro componente del Índice de Atractivo Minero que se relaciona con las políticas públicas.

Gráfica No. 4

Para que un país el sector minero sea atractivo para las inversiones depende de múltiples factores, que no solo se deben a dotaciones geológicas y ventajas comparativas que tengan unas jurisdicciones sobre otras. Existe un ambiente institucional que crea las bases para un clima favorable de negocios. En la Gráfica No. 5, se aprecian los resultados del Índice de Percepción de Políticas Públicas, el cual mide el impacto del ambiente institucional sobre el atractivo de inversión. Los resultados muestran que República Dominicana tiene oportunidades de mejora. En el ranking de 91 países, República Dominicana ocupó el lugar 57º. Es decir, se encuentra peor que 56 jurisdicciones de las 91 evaluadas.

Gráfica No. 5

Para medir la percepción de políticas públicas, a los encuestados se les preguntó sobre la incidencia en las decisiones de inversión de cada uno de los siguientes factores: 1) Incertidumbre con respecto a áreas protegidas; 2) Base de datos geológicos;3) Acuerdos socioeconómicos; 4) Infraestructura; 5) Problemas laborales; 6) Seguridad; 7) Incertidumbre con respecto a reclamos de tierras disputadas; 8) Estabilidad política; 9) Disponibilidad de mano de obra calificada; 10) Sistema legal; 11) Barreras comerciales; 12) Incertidumbre con respecto a la administración, interpretación y ejecución de regulaciones existentes; 13) Incertidumbre con respecto a regulaciones ambientales; 14) Sistema impositivo; y 15) Duplicación e inconsistencias regulatorias.

En la tabla No. 2 se observan las calificaciones y puntuaciones de la República Dominicana en cada uno de estos factores. Los resultados muestran que el país tiene oportunidades para mejorar su calificación. Elementos tan importantes como la incertidumbre con respecto a áreas protegidas y a reclamos de tierras disputadas son elementos que inciden sobre las decisiones de inversión a largo plazo. En consecuencia, la inseguridad sobre los derechos de propiedad crea incentivos para decisiones de explotar los recursos naturales en lapsos de tiempo menores, pudiendo afectar la sostenibilidad ambiental de las zonas explotadas.[1]

Tabla No. 2

¿Cuál es el resultado combinado de los dos índices mostrados? Como se observa en la gráfica No. 6, la encuesta del Instituto Fraser situó a la República Dominicana en el lugar 72º dentro de las 91 jurisdicciones evaluadas en el Índice de atracción de inversión. En comparación con las jurisdicciones de la región de América Latina y el Caribe, la República Dominicana ocupó el 8º lugar de quince países encuestados.

Gráfica No. 6

Cabe destacar que cuando se comparan las diferentes regiones del índice, América Latina y el Caribe se encuentra por debajo de todas las demás analizadas por el Instituto Fraser en la encuesta: Canadá, Australia, Estados Unidos, Europa, Oceanía, Asia, Argentina y África. De hecho, a partir de la gráfica No. 6 es posible notar que la mayor parte de los países mostrados ocupan posiciones bajas en el índice, debido en gran medida a la mala percepción con relación a la aplicación de políticas públicas.

La gráfica No. 7 muestra la producción de oro, plata y cobre, tres de los metales de mayor importancia dentro de la industria minera dominicana. Es posible apreciar que las economías que tienen mejor posiciones en el Índice de atracción de inversión, tales como Chile, México y Perú, son también los mayores productores de estos metales dentro de la región. Sin considerar las dotaciones geológicas naturales, las jurisdicciones que tienen un mejor marco jurídico institucional resultan más atractivas para las inversiones de explotación.

Gráfica No. 7

Consideraciones finales

El incremento de los precios de los materias primas, y en particular los metales, continúan haciendo atractiva la minería. Los precios de minerales como el oro y la plata han repuntado en los últimos años, como se aprecia en la Gráfica No. 8. La tendencia es a que esos metales, y otros minerales, sean más demandados en la medida en que se reactiva el crecimiento económico a nivel mundial.  Factores más específicos relacionados con los metales preciosos como mayor inflación a nivel internacional, incertidumbre en los mercados financieros a raíz de los cambios en políticas monetarias y riesgos geopolíticos, también deben ser ponderaros ante expectativas de incrementos en la demanda.

Gráfica No. 8

Ante un panorama de precios favorable, la República Dominicana debe contar con mejores instituciones y condiciones jurídicas para poder atraer inversiones en minería. Como pudo ser apreciado a partir de los resultados de la encuesta del Instituto Fraser, existen oportunidades de mejora en las políticas públicas del país. Con mayores inversiones dentro de un marco institucional más fuerte sería posible desarrollar un sector que contribuiría a la generación de empleos y al desarrollo económico  del país.

Un ambiente institucional y jurídico más fuerte es necesario para atraer inversiones al sector minero, así como también para que el desarrollo minero sea sostenible. La sostenibilidad ambiental se ha relacionado mucho con el tema del desarrollo minero, sin embargo no siempre se enfatiza que ambos son compatibles dentro de un marco institucional fuerte.

En la Gráfica No. 9 se aprecia la relación entre los resultados del Índice de Calidad Institucional y los del Índice de desempeño ambiental. En sentido general, en países con buena institucionalidad existe un mejor desempeño ambiental. En la medida en que existe un ambiente jurídico que garantiza contratos y derechos de propiedad, así como en la aplicación imparcial de reglas de juego estables y bien definidas, es posible establecer explotaciones mineras compatibles con el medio ambiente.

Gráfica No. 9

En conclusión, un mejor clima institucional ayudaría a República Dominicana en su desarrollo minero sostenible, ya que haría más atractivas las inversiones a esta industria. La aplicación de reglas de juego claras, que favorezcan los emprendimientos, y el respeto de las mismas por medio de un sistema de justicia eficiente. De hecho, un mejor clima institucional, caracterizado por la presencia de un verdadero Estado de derecho es indispensable para alcanzar un verdadero desarrollo sostenible en República Dominicana.

 

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