Autor: Ernesto Selman
El 19 de Diciembre del año en curso la Cámara de Diputados de la República Dominicana convirtió en ley el Proyecto de Ley de Modificación al Presupuesto 2011 que introdujo el Poder Ejecutivo a través del Senado. La ley recién aprobada tiene por objetivo: 1. Traspasar apropiaciones en el Presupuesto 2011 de RD$2,603.2 millones a diferentes instituciones gubernamentales, debido a que no fueron utilizados para el servicio de la deuda pública (Artículo 1); y, 2. Incrementar el gasto público en el actual ejercicio presupuestario en RD$6,810.7 millones (Artículo 2), por encima de lo estipulado en el Presupuesto 2011 modificado en Julio-2011 y los recursos del último incremento de impuestos de Junio-2011.
En el segundo de tres “considerandos” indica que “la reducción del gasto público autorizado mediante la Ley No.194-11 de fecha 27 de Julio de 2011, afectó considerablemente las operaciones normales de varias instituciones, y más aquellas cuyo recorte superó el 12%”. Por esto, en el tercer considerando justifica “Que, se hace imperativo el traslado de apropiaciones desde ciertos capítulos a otros y que se requiere el incremento de apropiaciones a ciertas entidades”.
El segundo considerando hace referencia a los cambios en las partidas presupuestarias que se hizo en Julio-2011, cuando hubo que reducir las apropiaciones a distintas instituciones gubernamentales para incrementar el subsidio al sector eléctrico en unos RD$13,300 millones (equivalentes a US$350 millones). Además, hace referencia a las medidas de austeridad que anunció el Presidente de la República en una alocución a los dominicanos en Marzo-2011; en esa ocasión, se dispuso de una reducción de 12% a las instituciones públicas que no brindan servicios sociales. Según se recoge en el Artículo 3 de la ley, el incremento del gasto público en RD$6,810.7 millones se financiaría con deuda que asumiría el gobierno central con el banco comercial del Estado, Banco de Reservas de la República Dominicana.
Las razones para la introducción de la pieza legislativa a la cual hemos hecho referencia podrían ser diversas, entre las que podemos citar: 1. La austeridad anunciada nunca se llevó a cabo, por lo que no se produjo la reducción del 12% en las instituciones públicas correspondientes; 2. Se están transparentando operaciones de descuento de facturas o “factoring” de contratistas del Estado dominicano con el Banco de Reservas; y/o, 3. Cubrir parcialmente atrasos en la factura eléctrica que se estima en unos US$500 millones. Aunque se podría argumentar que las partidas que se recogen en la ley están destinadas a instituciones públicas específicas, sabemos que los fondos son fungibles y el acceso a nuevos recursos (en este caso a través de deuda) para ciertas actividades podrían liberalizar recursos para otras actividades.
En todo caso, lo que refleja este episodio es que no se está planificando bien la ejecución presupuestaria y es obvio una falta de previsión por parte de los hacedores de políticas públicas. Al aprobar una ley de esta envergadura sin mayores discusiones, se hace obvio que el Poder Legislativo no cumple con su papel de fiscalizador del Poder Ejecutivo ni con su función de contrapeso para evitar la concentración del poder político, según los preceptos constitucionales. El gobierno central ha mantenido un gasto público excesivo durante los últimos años y las finanzas públicas se han deteriorado notablemente. Desde 2008, se han presentado déficit fiscales de aproximadamente RD$54,000 millones, en promedio anual. Con el incremento del gasto público que implicó la aprobación de la Ley de Modificación al Presupuesto 2011 que analizamos, el déficit fiscal para este año terminará en unos RD$58,250 millones, según estimaciones internas. Este monto no incluye deudas a contratistas implícitas financiadas por el Banco de Reservas a través de “factoring”, ni tampoco atrasos en el sector eléctrico.
Los déficit fiscales no han sido causados por reducción de los ingresos gubernamentales, dado que éstos se han incrementado en 105% entre 2004 y 2010, en términos nominales. Aparentemente, las autoridades se han acostumbrado a un nivel de gasto público sin precedentes, que resulta difícil de reducir bajo lineamientos clientelistas y populistas. El factor principal que genera los déficit fiscales mencionados es un alto nivel de gasto público; en términos nominales, el gasto público se ha incrementado en 132% entre 2004 y 2010. A su vez, los déficit fiscales han implicado un incremento de la deuda pública.
En efecto, la deuda del Sector Público No-Financiero (SPNF) se ha más que duplicado en los últimos cuatro años al pasar de unos US$7,560 millones al final de 2007 a aproximadamente US$15,780 millones a final de este año 2011. Si tomamos en consideración la deuda cuasi-fiscal de US$6,641 millones y su costo, que deben asumirse por la política fiscal, las finanzas públicas de la República Dominicana muestran signos de insostenibilidad en el mediano plazo.
Un tema que llama la atención en la ley que analizamos es que sólo incluye una clasificación institucional de las partidas presupuestarias y no se ofrece una clasificación económica. En este sentido, las partidas a las cuales se destinan mayores recursos de la reasignación de RD$2,603.2 millones y el incremento del gasto público en RD$6,810.7 millones son:
1. Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (RD$2,955.0 millones);
2. Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (RD$2,116.2 millones);
3. Ministerio de las Fuerzas Armadas (RD$833.7 millones);
4. Ministerio de Agricultura (RD$695.5 millones);
5. Pensiones y Jubilaciones Civiles (RD$552.4 millones);
6. Policía Nacional (RD$450.2 millones);
7. Ministerio de Relaciones Exteriores (RD$356.1 millones);
8. Presidencia de la República (RD$346.5 millones);
9. Dirección General de Aduanas (RD$183.8 millones);
10. Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (RD$168.0 millones); y,
11. Ministerio de Turismo (RD$150.0 millones).
Mientras se podría inferir y hacer ciertos supuestos de cuáles gastos corresponden a gasto corriente y cuáles a gasto de capital, la falta de clasificación en términos económicos en la ley no permiten hacer un análisis más profundo sobre el tema. De nuevo, la clasificación institucional podría decir muy poco y ser utilizado sólo para promover la aprobación del aumento del gasto público en la medida que los recursos son fungibles y el acceso a recursos frescos (por deuda) liberaliza recursos para destinar en otros sectores/actividades.
Con una tercera parte de los recursos dirigiéndose a la CDEEE, es obvio que el sector eléctrico continúa en una senda de pérdidas que no son sostenibles en el tiempo. El costo de oportunidad que está asumiendo la República Dominicana por un sistema eléctrico costoso e ineficiente es muy alto y las autoridades no han brindado una visión clara de cómo abordar este tema a futuro. Los problemas principales para reanudar el Acuerdo Stand-by con el FMI giran en torno al sector eléctrico y las finanzas públicas. El problema es que el acuerdo con el FMI estuvo mal diseñado desde el principio, porque en un inicio se permitió y financió un incremento del gasto público, supuestamente para contrarrestar la desaceleración de la economía. Esta visión de corto plazo hizo que recursos del propio FMI se destinara a gasto público, un precedente a nivel mundial; el acuerdo con el FMI sirvió de catalizador para acceder a financiamiento externo adicional por vía de las multilaterales y la emisión de bonos soberanos.
Desde nuestra perspectiva, las autoridades dominicanas se han acostumbrado a un elevado gasto público que ha creado una serie de intereses y grupos rentistas que complicará aún más la toma de decisiones para corregir y sanear las finanzas públicas en la República Dominicana. Lo más preocupante es que un mayor nivel de gasto público no se ha traducido en más y mejores servicios públicos, ni tampoco en inversión de infraestructura y/o gasto que apoyen reformas estructurales que faciliten una mayor generación de riquezas por el sector privado. La mayor proporción del incremento del gasto público se ha dirigido a subsidios, un mayor servicio de la deuda pública y otros gastos improductivos.
La dependencia y alto nivel de endeudamiento público aupado por los organismos multilaterales de financiamiento hacen la política fiscal insostenible en el mediano plazo e introduce rigidez en la toma de decisiones para corregir los desequilibrios fiscales que empiezan a tornarse crónicos. Luego de anunciar medidas de austeridad que es lo que más conviene en el contexto actual, las autoridades han revertido sus decisiones. Obviamente, los efectos de la campaña política se hacen sentir desde hace unos meses y, como es de costumbre en la República Dominicana, el gasto público se incrementa durante procesos político-electorales.
Debido a que el acuerdo con el FMI está en “stand-by”, el país no tendrá acceso a los créditos que supuestamente debieron percibir las autoridades para financiar el alto nivel de gasto público. Con la séptima y octava revisión del acuerdo, se esperaba recibir unos US$510 millones del propio FMI. Tampoco se tendrá acceso a unos US$230 millones de créditos de rápido desembolso y apoyo presupuestario del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, dado que una de las condicionalidades para realizar esos desembolsos es que el acuerdo con el FMI esté en vigencia.
Un gasto público excesivo hace la solución del problema fiscal más difícil de encarar por los intereses que se crean alrededor del clientelismo e intervencionismo estatal. Como demuestran muchos países europeos, las políticas asistencialistas y el Estado Benefactor son insostenibles en el tiempo. En el caso de la República Dominicana, este modelo va acompañado de un sistema impositivo muy complejo que va en detrimento de la actividad económica formal y las recaudaciones fiscales. La falta de acceso a recursos de las multilaterales unido a un importante déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos (para 2011 se estima en unos US$5,000 millones) hacen que las perspectivas macroeconómicas se tornen cada vez más negativas en el corto plazo. Con un gasto público mayor, el gobierno dominicano nos hace un regalo navideño que traerá más penurias que alegrías en un futuro no muy lejano.
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