Gasto Público, Instituciones y Crecimiento Económico

Autor: Miguel Collado Di Franco

 

El gobierno dominicano ha estado experimentando déficits en sus finanzas públicas que al inicio de año en CREES estimamos en RD$56 mil millones para 2012, pero que como resultado del ciclo electoral podría resultar aún mayor. A pesar de las nueve “reformas” fiscales en los últimos diez años que han implicado creación de nuevos impuestos y  aumentos en tasas impositivas, el gobierno no ha podido mejorar sus finanzas. Estos incrementos de impuestos han estado acompañados de unas diez leyes que conceden exenciones fiscales, lo que distorsiona el sistema económico. Por otro lado, durante los últimos siete años el gasto publico ha experimentado un crecimiento de más de 108% en términos nominales.[1]

El gobierno dominicano ha más que duplicado el gasto público incrementando y creando impuestos, y aumentando el nivel de la deuda pública. Los aumentos en los impuestos, además de hacer más barato el ocio con relación a la producción, crean incentivos para que quienes tengan que pagarlos busquen maneras para reducir su carga tributaria. Lo último lleva a la informalidad y lo primero reduce la inversión y la capacidad de los individuos de generar riquezas y crear empleos. La deuda dominicana, de su parte, que para 2011 se estimaba en US$23,680 millones, creció en 102.4% entre 2005 y 2011. Aunque en la prensa aparecen declaraciones en torno a la opinión de economistas que entienden que el endeudamiento del país es bajo, el aumento de la misma debe preocupar. La preocupación es natural para los agentes económicos ya que genera entre ellos incertidumbre sobre el pago de la misma con más impuestos e introduce el elemento de temor a una posible crisis financiera. Esto es normal en cualquier economía, pero sobre todo en la dominicana en que el sistema tributario se modifica constantemente y en que los niveles de deuda son consistentemente minimizados.

Como vemos, los efectos del aumento de la incidencia del Estado vistos desde del lado de los impuestos y de la deuda no son favorables para la actividad económica y la creación de riquezas. Aunque el crecimiento en la dimensión del gobierno puede ser visto desde el aumento del gasto o el financiamiento, en este trabajo nos concentraremos más en los efectos del gasto público sobre la actividad económica. Trataremos los argumentos que favorecen la existencia de un gasto público destinado a fomentar instituciones que promuevan el desarrollo, así como la evidencia de los efectos del crecimiento de las funciones del Estado a través del gobierno sobre la economía. De igual forma, analizamos el gasto dominicano por su enfoque por instituciones y cómo se relaciona con un gasto público que fomente un orden institucional que promueva el desarrollo.

 

Gasto público y crecimiento.

Así como existe la conocida Curva de Laffer que representa cómo los ingresos tributarios aumentan hasta un punto a partir del cual se tornan decrecientes en la medida que se aumentan los impuestos, también existe la llamada Curva de Rahn que muestra que existe un nivel de gasto público a partir del cual el crecimiento de una economía se ve afectado de manera negativa. El Gráfico No. 1 muestra la representación teórica de la Curva de Rahn en la cual se observa que a la derecha de la misma, el aumento gasto público afecta negativamente el crecimiento del PIB. En una primera etapa, el gobierno puede contribuir al crecimiento dado un cierto nivel de gasto público para cumplir con sus funciones básicas, pero luego el efecto es negativo y desacelera el ritmo de crecimiento de la economía.

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La idea de que niveles bajos en el tamaño del gobierno promueven el crecimiento se fundamenta en el hecho de que ciertos arreglos institucionales proporcionados por el Estado facilitan el crecimiento económico. Las funciones que realiza un gobierno, bien ejecutadas, tienen un propósito. Las principales son la defensa de los ciudadanos y la administración de justicia. Es decir, las autoridades que administran el gobierno tienen, como principal compromiso con los ciudadanos mantener el orden, proveerles seguridad y hacer cumplir las leyes para salvaguardar sus derechos y sus propiedades. Esto ayuda a crear un ambiente más propicio para las personas desarrollar su potencial como individuos y motivarse a invertir, ya que pueden contar con reglas de juego claras y niveles más bajos de incertidumbre.

Sin embargo, a partir de cierto  nivel de gasto público, cuando el gobierno empieza a expandirse a niveles superiores a los necesarios para mantener los arreglos institucionales básicos, empiezan a prevalecer las decisiones determinadas por el poder político, y no por los ciudadanos. Es decir, las decisiones de la distribución de los bienes escasos de la economía empiezan a ser guiadas por intereses políticos y no por los individuos de manera libre y voluntaria. Es entonces cuando los elementos que tradicionalmente han creado prosperidad a lo largo de la historia, como la propiedad privada, el respeto al orden legal, los incentivos y un sistema de precios libre y descentralizado, empiezan a ser suplantados o distorsionados.

Recientemente se han producido estimaciones empíricas de los efectos que tiene el aumento del gasto público sobre la actividad económica. En enero de 2011, Andreas Bergh y Magnus Henrekson publicaron un trabajo en el que analizaron siete diferentes estudios sobre el impacto del crecimiento y tamaño del gobierno sobre el crecimiento económico.[2] A partir del análisis de los diferentes estudios concluyeron que en los países investigados, un incremento de 10% en el gasto del gobierno tiene un impacto negativo en el crecimiento del PIB de hasta un  punto porcentual. Si bien estas mediciones son difíciles de realizar y los resultados varían, lo relevante es que diferentes investigadores concluyen que los gobiernos pueden frenar el crecimiento y la generación de riqueza de una economía si asumen funciones mayores a las necesarias para mantener el orden institucional básico.

En adición a los estudios sobre el impacto del aumento del gobierno sobre el crecimiento económico, se han realizado estimaciones del impacto del tamaño del gobierno y cómo este impone costos adicionales que también se reflejan sobre el desempeño de la actividad económica. En 2001 la Oficina del Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos afirmó que las pérdidas para la economía generadas por un dólar de impuestos iban entre 20% y 60%.[3] Es decir, por cada dólar que se tomaba de la economía para ser gastado por el gobierno, el efecto negativo por deficiencias y distorsiones generadas, era de hasta 60 centavos por encima del dólar colectado. Estimaciones de otros economistas como Martin Feldstein indican que el costo de las pérdidas netas para la economía estadounidense son superiores a un dólar. Según los cálculos que realizó, la suma del ingreso fiscal y la pérdida era equivalente a US$2.65.[4] Es decir, que por cada dólar usado para el gasto público, los agentes económicos tenían que sacrificar US$1.65 adicionales en pérdidas netas que imponen las autoridades sobre la economía.

Como hemos visto, el crecimiento del gobierno penaliza la actividad económica.  Y cada vez más las opiniones de diferentes economistas apuntan en ese sentido. Por consiguiente, es sano para el bienestar de los individuos que contemos con un estado centrado en las funciones que sí aportan a la vida en sociedad y que permita que las personas provean los bienes que ellos necesitan por medio de la cooperación voluntaria que se realiza por a través del mercado.

 

El gasto público en República Dominicana: ¿Quiénes lo gastan?

Como expresamos antes, el gasto público se incrementó en 108% entre 2005 y 2011. Dicho de otra forma, medido por el gasto, el gobierno ahora es el doble de lo que era hace siete años atrás. Y este incremento le ha costado a los ciudadanos el pago de impuestos y el sacrificio de oportunidades para poder tener mayor bienestar.

¿Cómo es gastado este sacrificio de los dominicanos? Para tener una idea, la Tabla No. 1 muestra el total del gasto público de acuerdo a su clasificación por instituciones. Mientras que en el Gráfico No. 2 se aprecia el ranking del gasto por ministerio y poderes del Estado.

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Al observar el gráfico, llama la atención que la Presidencia de la República aparece entre los tres primeros puestos del ranking del gasto. En nuestro país, el poder que concentra el Ejecutivo ha sido tradicionalmente importante. Pero desde el contexto institucional al cual nos hemos referido, salta la pregunta de por qué es necesario que el mismo concentre, por ejemplo, un gasto en construcciones que representa el 19.5% ó casi un quinto de lo que gasta por ese concepto el Ministerio de Obras Públicas. El Ejecutivo sólo debiera trazar pautas sobre los ministerios destinados a ejecutar el mandado que se les ha dado. En adición, desde una óptica de equilibrio entre los poderes de una república, en principio aparentaría que no debiera existir una diferencia tan grande entre los mismos, pero la realidad es que la distribución del gasto es muy disímil como se aprecia en el Gráfico No. 3.

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En quinto lugar del ranking aparece el Ministerio de Interior y Policía, lo cual aparenta ser un buen indicio. Pero la realidad es que de los RD$24,565 millones gastados en 2011 por ese ministerio, sólo RD$8,629 millones fueron destinados a la Policía Nacional. La mayor parte de los recursos de Interior y Policía son transferencias a las administraciones de los municipios del país (RD$15,163 millones). Si la Policía Nacional fuera un ministerio aparte gastaría casi lo mismo que el Ministerio de Hacienda y ocuparía la posición número siete, con un gasto que en 2011 sólo fue el 65% del de las Fuerzas Armadas.

Otro elemento que llama la atención a partir del Gráfico No. 2 es que el Poder Judicial ocupa el lugar número trece en el gasto. Y cuando combinamos el análisis del gasto en justicia y orden público, el resultado es que de todo nuestro dinero, el gobierno sólo gastó en 2011 el 4% en las instituciones destinadas a proporcionar esas funciones. Por cada cien pesos destinados a gasto, sólo cuatro fueron usados para dos de las funciones que deben ser básicas para la administración de un Estado que promueva la institucionalidad y cree un orden básico para que los ciudadanos puedan prosperar.

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Ante las disparidades existentes en el gasto, es necesario que sea realizada una revisión del mismo que priorice los recursos destinados a fortalecer las instituciones básicas que faciliten la inversión y, por consiguiente, el desarrollo económico. Seguir incrementando el gasto público nos sale caro en términos de dinero y de oportunidades de desarrollo desperdiciadas.

 

Conclusiones.

En República Dominicana debemos adecuarlo el gasto público a funciones que promuevan la institucionalidad y, por consiguiente, el desarrollo de la economía. El aumento en el gasto le cuesta al contribuyente y crea ineficiencias. En la medida en que aumenta la incidencia del Estado, se incrementa la carga sobre los ciudadanos. Y en la medida en que crece esa incidencia, tiende a disminuir la proporción de productores en la economía. Todo lo anterior se traduce en menos crecimiento económico.

Ante el incremento que se ha registrado en las recaudaciones fiscales y la deuda, es necesario que en el país se tomen decisiones fiscales que limiten el crecimiento del gasto público. El principal crecimiento al que debiéramos estarnos enfocando es al del bienestar de los ciudadanos, y este sólo se logra con inversiones productivas que provienen de decisiones que toman los agentes económicos de manera libre en el mercado. Para lograr crecimiento económico se necesita más propiedad privada, imperio de la ley y un sistema de precios libre y descentralizado que permita operar los incentivos económicos, y menos decisiones políticas.  

 

 

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