Ley de Responsabilidad Fiscal: Una Propuesta para la República Dominicana

Autores: Gabriela Fernández Leroux y Ernesto Selman

 

El actual episodio de crisis financiera del Estado ha reflejado políticas públicas insostenibles y una importante debilidad en el manejo presupuestario del Estado. Las fallas en el proceso de elaboración de presupuesto, la falta de planificación del gasto público y de previsión por parte de los hacedores de políticas públicas, así como la ausencia de metas concretas y de criterios de evaluación de resultados, introducen incertidumbre en los agentes económicos sobre el futuro y promueven una mala asignación de recursos escasos en la economía. Ante esta problemática, el Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES) propone la implementación de una Ley de Responsabilidad Fiscal en la República Dominicana y así corregir esas deficiencias de buenas prácticas fiscales.

 

¿Por qué una Ley de Responsabilidad Fiscal?

En las economías emergentes, y países pequeños con debilidades institucionales, frágil situación fiscal, y crisis de confianza en la administración pública, una Ley de Responsabilidad Fiscal puede ser un primer paso para ordenar las finanzas públicas. A través del establecimiento de reglas generales y requerimientos estrictos de información, una Ley de Responsabilidad Fiscal ayuda a sanear y transparentar el proceso de presupuesto, mejorar la calidad del gasto público, controlar el nivel de endeudamiento, y además, provee un marco para que los hacedores de políticas públicas puedan considerar los efectos de sus decisiones en el largo plazo. Todo esto, siempre y cuando exista un verdadero compromiso de la administración con un manejo responsable de sus recursos, bajo el marco de la Constitución y las leyes.

En el caso de la República Dominicana, hay numerosas razones por las que se hace evidente la necesidad de una Ley de Responsabilidad Fiscal, a saber: 1. El elevado déficit del Gobierno, que ya alcanza niveles insostenibles; 2. La falta de rendición de cuentas de la administración pública; 3. La marcada discrecionalidad en el gasto público; 4. La mala formulación del presupuesto del Estado y su errática ejecución; 5. La falta de información y estadísticas fiscales confiables y accesibles a todo el público, así como de la ejecución presupuestaria.

Como ya mencionamos, recientemente el Gobierno reconoció la existencia de un déficit sin precedentes que se estima alcanza los RD$155,946 millones, y que representa una desviación de RD$133,502 millones sobre lo aprobado por la Ley General de Presupuesto 2012. Dicho déficit es a todas luces insostenible, y por ello el Gobierno ha proclamado de urgencia la aprobación de una nueva “reforma fiscal” que busca aumentar las recaudaciones a través del incremento de impuestos y creación de nuevas figuras impositivas. Este aumento de un 595% por encima de lo presupuestado, a raíz de un excesivo gasto público, denota el mal manejo de las finanzas públicas, la discrecionalidad en el uso de los recursos de los contribuyentes, y la falta de transparencia que permea en todos los estratos gubernamentales. No sólo se utilizan supuestos irreales a la hora de la elaboración del presupuesto dominicano, sino que también su ejecución es descontrolada y no se corresponde con las asignaciones aprobadas. Ya se ha hecho común la aprobación de presupuestos con ingresos sobreestimados y gasto público subestimado. Esto implica que durante la ejecución presupuestaria se presenten presupuestos complementarios que generalmente implican mayor gasto público. Esto se debe a la alta discrecionalidad en el gasto público, que además es ineficiente y no responde a los intereses de la sociedad en su conjunto. Para 2012, se estima que el gasto público se habrá incrementado en más de 40% con respecto a 2011, luego de haber aumentado en 151% entre 2004-2011 (en términos nominales), y aún así la provisión de bienes y servicios por parte del Estado, por ejemplo en las áreas de educación, salud y transporte, sigue siendo deficiente. Asimismo, es notable la falta de información y estadísticas fiscales, con lo que se dificulta la planificación de los agentes económicos y se hace imposible la correcta evaluación del desempeño de las autoridades. Por último, la ausencia de rendición de cuentas resta credibilidad al gobierno—y sus proyectos,— que debe hacerse responsable por el uso que da a los recursos que recibe de los contribuyentes.

 

Principios de Responsabilidad Fiscal

La “Responsabilidad Fiscal” es un concepto relativamente nuevo que ha surgido a partir de la necesidad de distintos países de un marco que garantizara el seguimiento de políticas públicas—y más específicamente políticas fiscales— sanas y encaminadas a alcanzar y mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas. Como tal, la responsabilidad fiscal se basa en los mandatos principales de transparencia fiscal y rendición de cuentas del Gobierno al Congreso, que sirven para delimitar el uso que los servidores públicos pueden darle a los recursos que aportan los contribuyentes y hacerles responsables por ello, así como para establecer requisitos de divulgación de la información fiscal.

En este contexto, Lienert (2010)[1] define una Ley de Responsabilidad Fiscal como "una ley de alcance limitado que desarrolla las normas y los procedimientos relativos a tres principios presupuestarios: la rendición de cuentas, la transparencia y la estabilidad". Según dicho autor, una ley de este tipo debe contemplar al menos cuatro requerimientos mínimos para encausarse en un manejo fiscal responsable, a saber:

1.    Descripción de una estrategia presupuestaria anual y de mediano plazo que sirva para lograr los objetivos fiscales;

2.    Especificación de la trayectoria de mediano plazo de los ingresos fiscales y gasto público[2];

3.    Publicación regular de informes sobre el avance en la realización de los objetivos fiscales; y

4.    Publicación anual de estados financieros auditados que aseguren la integridad de la información fiscal.

 

Adicionalmente, una Ley de Responsabilidad Fiscal puede incluir otros componentes que ayuden a transparentar las intenciones de política fiscal del gobierno y sus resultados. Entre estos elementos se encuentran los siguientes:

1. La cuantificación de las exenciones tributarias y las distorsiones que introducen;

2. La descripción de riesgos fiscales;

3. La cuantificación de los impactos de nuevas políticas tributarias y de gasto que el gobierno busque implementar; y

4. Un análisis de sensibilidad de la sostenibilidad fiscal frente a distintos escenarios.

 

Como base para nuestra propuesta, se utiliza como referencia la Ley de Responsabilidad Fiscal (Fiscal Responsibility Act 1994) de Nueva Zelanda, que fue uno de los primeros países en adoptar este tipo de ley y es uno de los casos más reconocidos de su éxito—más adelante abundaremos sobre este caso— sirviendo como ejemplo a otros países y organismos internacionales. De dicha legislación podemos extraer los principios fundamentales que debe contener una Ley de Responsabilidad Fiscal para la República Dominicana, que serían:

1.    Reducir la deuda total a niveles prudentes, bajo los parámetros de: a. Intereses como porcentaje de los ingresos fiscales; y b. Servicio de la deuda como porcentaje de los ingresos fiscales[3]. Esto busca el objetivo de proveer un amortiguamiento contra imprevistos que puedan afectar negativamente el nivel de deuda total en el futuro. Hasta lograr esto, el gobierno debe asegurar que sus gastos operativos se mantengan por debajo de sus ingresos operativos totales.

2.    Una vez se alcancen niveles prudentes de deuda total, mantenerlos. El gobierno debe ajustar la estructura del gasto público y no buscar incrementar los ingresos con aumentos de impuestos. Además, debe implantar un sistema tributario sencillo, con impuestos bajos y uniformes.

3.    Alcanzar, y mantener, niveles de patrimonio total neto que provean un fondo de contingencia contra factores que puedan afectar negativamente el valor del patrimonio neto total en el futuro, como son los choques externos y los cambios demográficos.

4.    Administrar prudentemente los riesgos fiscales. Esto se refiere a los cambios en la posición fiscal y los flujos operativos, por ejemplo, por cambios en el valor de los activos y pasivos del gobierno y cambios en la base impositiva.

5.    Ejercer políticas razonablemente predecibles sobre el nivel y sostenibilidad de las tasas impositivas futuras, dada la importancia de estas últimas para la toma de decisiones y la planificación del sector privado. Así, se minimiza la incertidumbre y se facilita la inversión y la producción. 

 

Responsabilidad Fiscal en República Dominicana

Durante la reciente visita del académico y ex-Parlamentario neozelandés Maurice McTigue, invitado por CREES para compartir su vasta experiencia en reforma del Estado y responsabilidad fiscal, tuvimos la oportunidad de profundizar sobre los aspectos más importantes de la aplicación de responsabilidad fiscal y control del gasto público. En este sentido, uno de los aspectos primordiales a tomar en cuenta es la adecuación de la Ley de Responsabilidad Fiscal al caso de la República Dominicana, para que refleje la realidad y las necesidades del país, y no ser solamente un espejo de una legislación extranjera. Por esta razón,  consideramos que una Ley de Responsabilidad Fiscal para nuestro país debe atacar los siguientes puntos clave:

1.    La discrecionalidad del gasto público;

2.    La mala formulación y ejecución del presupuesto del Estado;

3.    La falta de mecanismos de control del gasto público;

4.    La eliminación  de los déficits fiscales;

5.    La falta de rendición de cuentas del gobierno;

6.    La falta de metas fiscales, sin una planificación de mediano plazo y sin criterios o mecanismos de evaluación; y

7.    La ausencia de indicadores de desempeño del sector público.

 

Con respecto a estos temas mencionados, CREES se dará a la tarea de, en conjunto con otras instituciones relevantes, consultar, investigar y hacer propuestas concretas de mecanismos de control y transparentización del gasto público pertinentes para el caso de República Dominicana. Es necesario reformar las prácticas gubernamentales de gasto, política tributaria y presupuesto para retomar el camino de la sostenibilidad y el crecimiento económico. El gobierno y los servidores públicos deben ser conscientes del uso que dan a los aportes de los contribuyentes, y hacerse responsables por ello. Cada vez que se incurra en un déficit fiscal, el gobierno debe tener la obligación de explicar ante el Congreso y la sociedad el porqué de dicho desbalance, y además definir su duración y forma de financiamiento. También, deben crearse criterios y mecanismos de evaluación que demuestren la eficacia de sus políticas en la búsqueda del beneficio común, así como sanciones al mal manejo de los recursos disponibles. Asimismo, deben existir incentivos para que los hacedores de políticas públicas hagan suyos los intereses de la sociedad a la que representan. Es oportuno resaltar algunas bondades del modelo neozelandés, el cual está orientado a la provisión de bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de sus habitantes. A diferencia de lo que sucede en República Dominicana, el Estado neozelandés deja a un lado el limitado enfoque del gasto—es decir, concentrarse en el monto gastado en cada servicio, que no garantiza resultados— para adoptar un modelo donde el éxito de los departamentos del Estado se mide según la cantidad y calidad de los bienes que provean a sus ciudadanos.   

Como se observa, estos son principios generales que deben guiar el proceso de presupuesto y orientar la toma de decisiones de los funcionarios y servidores públicos a la hora de evaluar cualquier decisión de gasto y/o política tributaria. Sin embargo, no se incluye ninguna regla numérica ni se establecen niveles “prudentes” de deuda o patrimonio neto. De esta manera, se introduce la flexibilidad necesaria para que la Ley de Responsabilidad Fiscal controle el gasto público sin comprometer la  capacidad de los hacedores de políticas para cumplir con sus objetivos.

Los cinco principios fundamentales anteriormente mencionados constituyen el primer pilar de la responsabilidad fiscal, la transparencia, al trazar metas específicas en cuanto al manejo de la deuda y el patrimonio del Estado, y demandar la declaración de los objetivos de política, tanto de corto como de largo plazo. El segundo pilar, la rendición de cuentas, se manifiesta a través de los requerimientos de preparación y divulgación de estados financieros estatales por parte del Ministerio de Finanzas. Dentro de estos estados financieros se encuentran:

–  Informe Anual de Estrategia Fiscal, que se presenta al Congreso en el mes anterior al inicio del año fiscal. Debe contener los objetivos de largo plazo e intenciones de corto plazo de la política fiscal.   

–  Declaración Anual de Política Presupuestaria, que se presenta al Congreso tres meses antes del inicio del año fiscal al que se refiere. Contiene las prioridades estratégicas generales que guiarán la preparación del presupuesto.

–  Declaración Periódica de Situación Fiscal de Largo Plazo, que debe presentarse como mínimo cada cuatro años. Abarca un período no menor a cuarenta años y debe explicitar todos los supuestos relevantes usados en su elaboración.

–  Actualizaciones Económicas y Fiscales, a ser presentadas ante el Congreso junto el presupuesto de cada año, a mediados de cada año fiscal, y antes de cada elección presidencial. Estos contienen proyecciones económicas y fiscales de las partidas más importantes para las finanzas públicas.

–  Declaración Anual de Cambios en la Política Tributaria, que se presenta junto a las actualizaciones económicas y fiscales. Incluye todas las decisiones de política tributaria que afecten las proyecciones de ingresos fiscales para el año de referencia y los siguientes dos años fiscales.

 

Toda esta información debe ser accesible al público tanto por vía electrónica como de forma impresa, y estar disponible por un período de tiempo mínimo después de su publicación original. Además, el ministro de finanzas debe anunciar públicamente la disponibilidad de todos los estados financieros. Para asegurar la integridad de dicha información, los estados financieros deben ser auditados anualmente por el Auditor General, quien certifica, ante el Parlamento y el público en general, la veracidad de las cifras publicadas. Para nuestro caso particular, dado que en la República Dominicana ya existe la figura de un Contralor General—y persiste el problema de mal manejo de las finanzas públicas,— esta labor podría ser realizada por una firma de auditoría internacional.

Con todas estas medidas, una Ley de Responsabilidad Fiscal, aparte de los beneficios de saneamiento de las finanzas públicas y transparentización  de los objetivos gubernamentales, aporta una visión de largo plazo a los hacedores de políticas públicas, y establece criterios contra los que se puede evaluar el desempeño del gobierno y la eficiencia de sus políticas. 

 

Experiencia Internacional

Desde la década de los noventa, han sido muchos los países que han adoptado leyes de responsabilidad fiscal, o al menos incluido parte de sus principios en sus leyes de presupuesto y/o de finanzas públicas. A parte del mencionado ejemplo neozelandés, países como Australia, Hungría, Irlanda, Reino Unido, Brasil, Argentina, Colombia, Perú, India y Paquistán han recurrido—al menos temporalmente— a una Ley de Responsabilidad Fiscal en momentos de crisis de las finanzas públicas, a raíz de problemas de deuda, déficit fiscal, elevado gasto público, o una combinación de estos factores. En cada país, la adopción de las normas de responsabilidad se hizo en diferentes grados, logrando distintos niveles de éxito.

En 1994, Nueva Zelanda había superado su problema de déficit, luego de haber mantenido los mismos sostenidamente por más de dos décadas, y promediando 4% del PIB anualmente durante los últimos años. El sector público consolidado pasó de un déficit de 4.6% del PIB en 1990 a un superávit de 2.6% en 1994. Sin embargo, aún luchaba contra el problema de la deuda. En 1992, la deuda pública neozelandesa alcanzó la cifra récord de 51.1% del PIB, y su calificación de riesgo había bajado de AAA a Aa3; todo esto a pesar de las reformas al sector público implementadas desde la década de los ochentas, dirigidas a mejorar su desempeño, y de los encomiables esfuerzos del gobierno de turno por frenar el déficit fiscal. Ante este sombrío panorama, dos años más tarde se aprueba el Fiscal Responsibility Act 1994, con la intención de obligar al gobierno a ser más transparente sobre sus intenciones fiscales y alentar la evaluación de los efectos de sus políticas en el largo plazo. Esto, unido a los esfuerzos del nuevo gobierno en la reducción del gasto público, la liberalización del mercado laboral, y la continuación de otros procesos de reforma, lograron invertir el escenario económico del país. En 1995 la relación deuda/PIB ya se había reducido en un 11.7%. Y para el octavo año luego de la implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal la deuda soberana como porcentaje del PIB se había reducido a la mitad del nivel que representaba en 1993. Así, Nueva Zelanda entró en un período de florecimiento económico, con un crecimiento real del PIB promedio de 3.6% anual entre 1993 y 2003, grandes superávits fiscales, caída dramática del desempleo y un sustancial aumento de los ingresos fiscales.

También podemos mencionar el caso de Australia, que en 1998 adoptó la Ley de Honestidad Presupuestaria, empujada por el reciente episodio de consolidación fiscal al que se vio obligada a someterse. Al igual que en Nueva Zelanda, esta ley buscó mejorar los requerimientos de rendición de cuentas y hacer explícitas las metas fiscales del gobierno. En Reino Unido, que desde 1998 cuenta con un Código de Estabilidad Fiscal, y que en 2010 aprobó una Ley de Responsabilidad Fiscal, también se requiere que el manejo fiscal y de la deuda se rija por una serie de principios específicos. El gobierno británico debe informar sobre sus metas fiscales de corto y largo plazo, así como asegurar que dichas metas sean consistentes con los principios contenidos en su Código e informar regularmente sobre el avance en la consecución de las mismas. 

No son solamente numerosos países los que han adoptado leyes de responsabilidad fiscal, sino que también organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) han desarrollado guías de transparencia fiscal. El Código de Buenas Prácticas de Responsabilidad Fiscal del FMI se basa en los principios de claridad de roles y responsabilidades; disponibilidad pública de la información; apertura en el proceso de preparación, ejecución y rendición de cuentas del presupuesto; y aval independiente de la integridad. Por su lado, las Mejores Prácticas para Transparencia Presupuestaria de la OECD  es una herramienta de referencia para la transparentización del proceso de presupuesto.

 

Conclusiones

El pobre manejo de las finanzas públicas en la República Dominicana ha llevado al país a una crisis financiera sin precedentes. Frente a esta situación, se hace evidente la urgente necesidad de reformar la administración pública y adoptar medidas que mejoren el ejercicio fiscal en el país. La solución propuesta por el Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES) es una Ley de Responsabilidad Fiscal, que provea al gobierno de los instrumentos necesarios para lograr mejorar el desempeño y la administración de las finanzas públicas e introducir una visión de largo plazo al proceso del presupuesto. Una Ley de Responsabilidad Fiscal para la República Dominicana debe enfrentar los problemas de discrecionalidad en el gasto público, falta de rendición de cuentas, ausencia de criterios de evaluación y otras trabas que frenan el manejo fiscal responsable en el país. Es un instrumento que debe hacer énfasis en la transparencia presupuestaria, la aclaración de los objetivos de política fiscal, y la periodicidad y contenido de las estadísticas fiscales. Todos estos elementos son iniciativas de gran impacto sobre el panorama fiscal del país, y que ayudarían a garantizar la ejecución y el mantenimiento de políticas fiscales sanas y sostenibles en el largo plazo.

 

Referencias

Gobierno de Nueva Zelanda. (1989). Public Finance Act 1989. Wellington, Nueva Zelanda.

Janssen, J. New Zealand's Fiscal Policy Framework: Experience and Evolution. Documento de trabajo No. 01/25. The Treasury, Wellington.

Lienart, I. (2010). Should Advanced Countries Adopt a Fiscal Responsibility Law?. Fondo Monetario Internacional, Documento de Trabajo WP/10/254.

Reinhart, C.; y Rogoff, K. (2009) This time is different; Princeton University Press.

Tesorería de Nueva Zelanda. (2005, Agosto). A Guide to the Public Finance Act. Wellington, Nueva Zelanda.

Wilkinson, B. (2004, Noviembre). Restraining Leviathan: A Review of the Fiscal Responsibility Act 1994. Wellington, Nueva Zelanda.

 

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