Autor: Miguel Collado Di Franco
Recientemente la prensa escrita ha reseñado comentarios sobre la Ley No. 28-01 de Desarrollo Fronterizo, específicamente en lo concerniente a solicitudes de su revisión tomando como referencia lo estipulado en la Ley No. 253-12 al respecto. A raíz de las discusiones en torno a la ley 28-01, el tema de las exenciones fiscales toma relevancia en el debate público de República Dominicana. Con relación al tema general de los beneficios fiscales es necesario analizar factores que pudieran estar dando origen a las exenciones, así como sus implicaciones de políticas públicas.
Factores que determinan la demanda de exenciones
Entendemos que el debate con relación a las leyes que otorgan exenciones fiscales debiera considerar el por qué de la dinámica de demanda de las mismas por parte de empresas que operan en el país. En República Dominicana existen diversas leyes que otorgan beneficios fiscales a las empresas que son beneficiadas con las mismas. Hemos podido identificar unas catorce de estas leyes promulgadas entre los años 1990 y 2010, que aunque han podido ser modificadas posteriormente, aún se mantienen vigentes.
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El otorgamiento de exenciones fiscales en forma de leyes lleva a concluir, primero, que las mismas son un reflejo de distorsiones del orden institucional por cuanto tienden a beneficiar a algunos grupos de la sociedad sobre otros. Segundo, que la demanda de estos beneficios puede estar reflejando que existen costos en la economía introducidos por las leyes impositivas vigentes, por estructuras de mercado que no operan eficientemente (e.g. electricidad, transporte) y por instituciones cuyo funcionamiento no garantiza costos de transacción bajos (sistema judicial).
En un artículo anterior, tratamos el tema de las instituciones y su relevancia para el crecimiento económico. Un modelo institucional eficiente, facilita la cooperación voluntaria entre los individuos y la coordinación de sus actividades en los mercados, propiciando la creación de más bienes y servicios, empleo, ahorro e inversión. Es decir, los elementos esenciales para tener crecimiento económico sostenible y que cree cohesión social por medio de la cooperación mutuamente beneficiosa entre ciudadanos. Para que esta coordinación se lleve a cabo de manera eficiente, el Estado debe garantizar la neutralidad de las reglas del juego; se entiende eficiencia como el mejor uso del conocimiento que poseemos todos los individuos que interactuamos en la economía. La protección de los derechos individuales, y la aplicación reglas iguales para todos, permite garantizar que los ciudadanos puedan tener la oportunidad de perseguir sus objetivos individuales. Las exenciones fiscales, entonces, dejan de garantizar la neutralidad en las reglas del juego y, al no beneficiar a todos lo agentes económicos por igual, se convierten en privilegios y una alteración en la legislación común. En este sentido, el Estado podría estar eligiendo los ganadores y perdedores por factores externos a los procesos de mercado, sin permitir a los consumidores con sus preferencias que tomen esas decisiones.
Independientemente de que el otorgamiento de exenciones fiscales refleja imperfecciones en el orden legislativo, la solicitud de las mismas puede estar siendo motivada por el aumento de los costos de hacer negocios en el país. Una de las fuentes de alteración de estos costos la impone el sistema tributario sobre los agentes económicos. Analizando el listado de las exenciones fiscales, se puede observar que la mitad de aquellas vigentes en la actualidad ha surgido luego de un proceso acumulado de modificaciones al sistema tributario. Como se aprecia en la Tabla No. 2, entre los años 2000 y 2007 fueron aprobadas ocho leyes que modifican el régimen tributario dominicano. Es a partir de este último año cuando se incrementa el número de leyes de exenciones fiscales, llegando a siete el total de las promulgadas entre 2007 y 2010. Sólo entre 2004 y 2007 fueron introducidas seis modificaciones legales al sistema tributario dominicano para crear nuevos tributos o aumentar las tasas de los existentes.
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En 1992 se produjo una reforma tributaria que tuvo como efecto reducir tasas tributarias y ampliar las bases de tributación en República Dominicana. La reforma de 1992 fue enfocada a incidir sobre el crecimiento económico y sobre la reducción en la informalidad al simplificar el sistema tributario y establecer tasas más bajas. Sin embargo, en lugar de continuar reformando el sistema tributario en años posteriores, de manera tal que el mismo pudiera permitir que las actividades económicas en el país fueran gravadas con tasas más bajas que en otros países, fue implementado un proceso de incremento de las tasas existentes y de creación de nuevas figuras impositivas. En otras palabras, se inició un proceso de contra-reforma del sistema tributario, perjudicando la actividad emprendedora, la creación de empleos y de riqueza en el país. Todos estos elementos necesarios para experimentar crecimiento con inclusión y elevar los niveles de ingresos de los dominicanos.
A lo anterior se puede agregar que en el país existen deficiencias en cuanto a cumplimiento de contratos, protección a las inversiones, registro de propiedades y obtención de electricidad, entre otras, y reflejadas en el informe Doing Business elaborado por la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial. El clima de negocios dominicano presenta muchos retos para los emprendedores y cada vez van en aumento. En efecto, entre 2010 y 2013 República Dominicana perdió treinta posiciones en este reporte al pasar del puesto 86 al 116. Considerando el efecto combinado que se produce sobre el clima de negocios de del elemento tributario junto con los otros evaluados en este informe, es posible inferir la existencia de incentivos no deseados que están propiciando la informalidad; y que algunas empresas que desean mantenerse operando en la formalidad soliciten tratamientos preferenciales de tipo fiscal.
Implicaciones para Políticas Públicas
La demanda de exenciones fiscales está enviando una señal clara a los formuladores de políticas públicas en República Dominicana: es necesario crear un sistema impositivo más simple y con tasas más bajas. De igual manera, es pertinente mejorar las condiciones generales para hacer negocios en el país.
La práctica está confirmando algo necesario. Las solicitudes de pago de tasas efectivas de tributación más bajas están demandando, de manera indirecta, la adopción de una reforma estructural que retome lo iniciado con la Ley 11-92 de 1992. Los beneficios de tasas más bajas son obvios para los empresarios, y también debieran serlo para quienes hacen políticas públicas en el país. Crean empleo y mayor crecimiento económico.
En adición, las tasas bajas reducen el incentivo a la evasión y a la elución lo que, en consecuencia, promueve una reducción en la informalidad de la economía. Menos informalidad implica una base más amplia de contribuyentes. No es casualidad que el mayor incremento en la presión fiscal de República Dominicana entre 1991 y 2013 se verifica en el año 1992, producto de la reducción en las tasas y ampliación de bases imponibles. Entre 1991 y 1992 la presión fiscal subió 3.2 puntos porcentuales. En 2013, luego de un incremento en la mayoría de las figuras impositivas y nuevos tributos, el incremento en la presión, usando estimados oficiales, sólo será de 1.2 puntos porcentuales.
En conclusión, es necesario enfocar la atención de las políticas públicas en aquellos elementos que están incidiendo sobre la demanda de beneficios o privilegios fiscales. Las modificaciones al régimen tributario dominicano, junto a deficiencias institucionales y de mercado que imponen costos adicionales que muchas veces pasan por desapercibido, dificultan hacer negocios y propician el incremento de la informalidad en el país. Todo esto indica que la solución a la existencia de distorsiones en materia fiscal debe estar dirigida a corregir, por medio de reformas estructurales sanas, las deficiencias que propician la solicitud de beneficios tributarios en República Dominicana. La propuesta de Reforma Fiscal Integral de CREES, que incluye un sistema impositivo sencillo con tasas bajas y uniforme, va en esa dirección. En adición, el Estado debe garantizar la neutralidad de las reglas del juego para fomentar la cohesión social y un desarrollo sostenible e inclusivo.
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