Autor: Gabriela Fernández Leroux
Reconociendo la importancia de la transparencia presupuestaria y los beneficios que conlleva la implementación de las prácticas de gobierno abierto para el desarrollo sostenible de los países, la International Budget Partnership (IBP) publica, desde el año 2006, la Encuesta de Presupuesto Abierto (EPA). Publicada cada dos años, la EPA es una valiosa herramienta que permite evaluar el grado de transparencia fiscal y rendición de cuentas de cada país. En el caso dominicano, una evaluación del proceso de presupuesto, en lo que refiere a su elaboración y grado de apertura, se torna relevante a la luz de las debilidades reflejadas durante la formulación y ejecución presupuestarias de los últimos años. Como consecuencia de estos factores, se arrastran flaquezas que han ocasionado importantes desbalances y que han llevado a numerosos episodios de aumento de impuestos desde el año 2000. En este sentido, se ha hecho evidente que es necesario mantener una vigilancia constante sobre el proceso de elaboración y ejecución presupuestaria, para garantizar el manejo eficiente de los recursos y el cumplimiento de las asignaciones presupuestarias por parte del Estado.
El objetivo de la Encuesta de Presupuesto Abierto (EPA) es evaluar el grado de transparencia o apertura con que se maneja el proceso de elaboración del presupuesto, así como su ejecución. Otra área de estudio de la encuesta es el grado de participación y vigilancia de la ciudadanía en dicho proceso, y las oportunidades que les brinda el Estado para esta tarea. Por último, la EPA también evalúa el papel del Poder Legislativo en el ciclo presupuestario y la fortaleza y capacidad de las entidades fiscalizadoras. Del primer componente se desprende el Índice de Presupuesto Abierto (IPA), y a partir de los dos componentes restantes se desarrolla la Medida de las Instituciones de Vigilancia y Participación Pública (MIVPP). Para ello, la IBP se hace valer de los criterios de transparencia presupuestaria del Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).
La Encuesta de Presupuesto Abierto 2012 abarcó 100 países, entre ellos República Dominicana, recopilando información sobre ocho documentos presupuestarios clave, procesos e instituciones presupuestarias, y las posibilidades para la participación ciudadana. En su cuarta edición, el Índice de Presupuesto Abierto otorga a República Dominicana una calificación de 29/100, colocándole en la categoría de los países que apenas proveen una cantidad mínima de información sobre su presupuesto (países con una calificación entre 21 y 40 puntos). Así, el país obtiene el peldaño número 71/100 a nivel global. Dentro de América Latina y el Caribe, estos resultados le valen la posición número 15 en relación a las 16 naciones incluidas en el estudio; es decir, el penúltimo lugar. También se destaca la mejoría registrada por el país desde su primera aparición en el estudio (en su edición 2008, con una calificación de apenas 12/100).
Según los resultados, República Dominicana se encuentra por debajo de la media latinoamericana en el Índice de Presupuesto Abierto (47/100) y por encima del promedio en lo que se refiere al conjunto de las Instituciones de Vigilancia y la Participación Pública (43/100). En esta segunda medida, República Dominicana registró un desempeño significativamente mejor que en años anteriores, alcanzando un puntaje de 47/100 y colocándose en el puesto número 5/16 entre sus pares latinoamericanos. Pero, como sabemos a nivel local, las entidades de vigilancia y control están sujetas a las decisiones políticas y sus recomendaciones no tienen repercusiones en términos de corregir las debilidades institucionales. A nivel general, el país ocupa la casilla 31/100 de este indicador.
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La Medida de las Instituciones de Vigilancia y la Participación Pública se pondera a partir de las puntuaciones individuales en las áreas de Fortaleza de la Legislatura, Fortaleza de la Institución Superior de Auditoría, y la Participación Pública. En estos componentes República Dominicana está relativamente bien posicionada dentro de América Latina y el Caribe. En la Fortaleza de la Legislatura, que se refiere a la capacidad del Poder Legislativo para planificar y vigilar la implementación del presupuesto, el país registró 64/100 puntos (posición 6/16 de América Latina y el Caribe). Asimismo, alcanzó un 67/100 en lo que respecta a la Fortaleza de las Institución Superior de Auditoría, en este caso, la Cámara de Cuentas. Este componente mide la independencia del organismo a la hora de examinar el gasto público y la disponibilidad de los recursos suficientes para llevar a cabo su labor. Es el único componente dentro de la categoría que se ha debilitado con respecto al 2008 y su calificación le vale a República Dominicana el lugar 11/16 de Latinoamérica y el Caribe. En cuanto a la participación ciudadana en el ciclo de presupuesto, el país apenas logra un 25/100, su mejor puntuación a la fecha.
Estos resultados reflejan las importantes limitaciones de las estadísticas económicas dominicanas y la poca participación de la sociedad en el ciclo presupuestario. Durante la elaboración del último Presupuesto General del Estado 2013, se evidenció la escasez e insuficiente transparencia de las estadísticas presupuestarias. Además, como indica el informe, en el país aún no se publican tres de los documentos presupuestarios claves; uno de ellos, el Documento Preliminar, sólo es preparado para uso interno de los oficiales del Gobierno; mientras que otros dos, el Presupuesto Ciudadano y la Revisión de Mitad de Año, sencillamente no se elaboran.
En vista del pobre desempeño de República Dominicana en la Encuesta de Presupuesto Abierto, el propio informe reconoce que “los ciudadanos se enfrentan con un reto de responsabilizar el gobierno por la administración de los fondos públicos”. A lo largo del mismo también se resaltan los beneficios de dar cabida a sociedad civil en el ciclo presupuestario e implementar prácticas de gobierno abierto, haciendo énfasis en la transparencia y la rendición de cuentas. Asimismo, los estudios de International Budget Partnership han revelado una relación positiva entre los niveles de democracia y de riqueza de un país con su nivel de apertura presupuestaria. Como cita el informe, “los sistemas presupuestarios transparentes pueden conducir a la obtención de crédito internacional más barato y, según el FMI, son fundamentales para la credibilidad fiscal y el desempeño de un país … la transparencia y la participación del público pueden ayudar a ubicar las fugas y mejorar la eficiencia del gasto público… [y] fomentan la equidad al alinear los recursos nacionales con las prioridades nacionales”.
En el caso dominicano, sería muy provechoso involucrar a la sociedad civil durante todo lo largo y ancho del proceso de presupuesto, brindarle oportunidades de participación y crear las instancias necesarias para permitir un monitoreo presupuestario efectivo. En este sentido, República Dominicana podría beneficiarse sustancialmente de la implementación de una serie de recomendaciones incluidas en el propio informe, entre las que se destacan: Aumentar la exhaustividad del Proyecto de Presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo, Realización de debates sobre políticas presupuestarias en el Congreso, Elaboración del Presupuesto Ciudadano y de la Revisión de Mitad de Año.
Otro elemento importante, igualmente recogido en la Encuesta de Presupuesto Abierto, es la extensión y grado de detalle de la información presupuestaria que se encuentra a disposición de los ciudadanos. Dicha información debe ser completa, útil y oportuna, permitiendo así que la sociedad pueda supervisar efectivamente la ejecución de gastos del gobierno. Sin embargo, esto no se corresponde con el caso dominicano, donde la información disponible es limitada y se publica con importantes rezagos. En este sentido, existe un enorme potencial para mejoría en dicha área; y en las demás medidas de la encuesta por igual, puesto que las mejores calificaciones obtenidas apenas sitúan a la República Dominicana entre los países que aportan la mínima información sobre el presupuesto y donde la participación pública es débil.
Por último, es importante resaltar que las reformas necesarias para lograr una mayor apertura en el proceso de presupuesto, y el gobierno en sentido general, pueden implementarse sin incurrir en prácticamente costo alguno, puesto que consisten en poner al alcance de la población documentos que, en su mayoría, ya se preparan para el consumo de los hacedores de políticas públicas. En opinión de la International Budget Partnership es, más que nada, una cuestión de voluntad política y compromiso de las autoridades.
Conclusiones
La transparencia presupuestaria y la rendición de cuentas son elementos que han cobrado gran importancia en las últimas décadas, debido al efecto que tienen sobre el crecimiento económico y el mejor uso de los recursos escasos para mejorar el ingreso promedio. En palabras de la International Budget Partnership, los países se benefician sustancialmente de “sistemas presupuestarios transparentes, abiertos a la participación y al escrutinio del público y con instituciones y mecanismos de vigilancia sólidos.”
En el contexto dominicano, la falta de transparencia en la formulación y ejecución presupuestarias son indicadores claros del potencial que existe para fomentar el crecimiento económico a través de políticas y prácticas del Estado más transparente. Los resultados de la encuesta, y las recomendaciones de política incluidas en el informe, apuntan, en resumidas cuentas, a que República Dominicana se vería beneficiada de la adopción de principios de responsabilidad fiscal. De esta forma, se fomentaría el crecimiento económico, mejor aprovechamiento de los recursos escasos y, en consecuencia, mayores ingresos para los dominicanos.
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