Autor: Miguel Collado Di Franco
Este artículo continúa una serie dirigida a tratar el tema de la incidencia o peso de los impuestos sobre la economía, y la comparabilidad de las mediciones entre países. En fecha 19 de febrero pasado publicamos un artículo titulado “Midiendo la incidencia de los impuestos: una visión alternativa”. En el mismo presentamos una medida alternativa para medir la incidencia de las recaudaciones de impuestos sobre los agentes económicos. En ese artículo argumentamos que medir los ingresos tributarios por habitante, en lugar de emplear la presión tributaria, podía ser una forma más directa y evitar las distorsiones introducidas por el uso del producto interno bruto (PIB).
En fecha 21 de marzo publicamos otro artículo, junto con Rafael Fornet, en el cual ajustamos la presión tributaria de los países de América Latina restando los ingresos relacionados con la seguridad social (ver “Haciendo comparable la presión tributaria dominicana”). Hicimos ese ajuste en vista de que la presión tributaria continúa siendo el indicador más empleado, a pesar de tener importantes distorsiones. Además de las distorsiones que provienen directamente de la medición del PIB, existe otra muy importante y es la inclusión de los ingresos por concepto de seguridad social como parte de los ingresos tributarios. Sin embargo, hacer esto distorsiona el monto de las recaudaciones tributarias y, en consecuencia, incrementa la presión tributaria en aquellos países donde el gobierno aún administra y recauda los fondos de la seguridad social. El resultado de esta práctica es que se subestima la incidencia de los impuestos pagados por los agentes económicos en países como República Dominicana, donde prevalece un sistema de capitalización individual.
En esta entrega retomamos la medición de la incidencia directa de los impuestos sobre los agentes económicos; pero incluimos el ajuste por seguridad social, ausente en el artículo de febrero pasado. Los resultados confirman, nueva vez, que República Dominicana tiene una incidencia de los impuestos mayor a la que arrojan las comparaciones convencionales de presión tributaria (esto es, como porcentaje del PIB y sin ajustar por la seguridad social). En efecto, si nos comparamos con economías como las centroamericanas el resultado es que los agentes económicos residentes en República Dominicana pagan más en impuestos que sus pares de América Central.
Resultados
En la Gráfica No. 1 se aprecia la presión tributaria, ya ajustada por la exclusión de los ingresos por seguridad social, para las principales economías de América Latina. Esta medida de presión tributaria corregida hace más homogénea la misma y acerca más los resultados entre países (reduce la dispersión de los datos), que cuando se emplea la presión tributaria sin el ajuste.
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La Gráfica No. 2 muestra que, al reducir distorsiones relacionadas con los ingresos de la seguridad social y el PIB, la incidencia de la fiscalidad sobre los ciudadanos muestra una cercanía mayor al promedio de la región, como se observa en la gráfica. Esta es la medida de los ingresos tributarios sobre el número de habitantes del país.
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Sin embargo, la Gráfica No. 3 muestra una relación más útil al comparar los ingresos tributarios por habitante de República Dominicana con los de los países de América Central. Esta comparación es más justa ya que no incluye economías mucho más ricas y desarrolladas, en términos relativos, que República Dominicana. Cuando se comparan los ingresos tributarios provenientes de los impuestos pagados por los agentes económicos de estas economías Centroamericanas, nos damos cuenta de que República Dominicana se encuentra por encima de la media. Por habitante, los dominicanos y los residentes en el país pagamos US$774 en 2012; esto representa US$148 más que el promedio centroamericano, o un 23.6% más en impuestos pagados.
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Consideraciones para diseño de políticas tributarias
Antes de concluir es preciso reiterar que las comparaciones internacionales de este tipo de medidas deben ser realizadas con cuidado. Primero, es necesario tener en cuenta cuáles elementos hacen que las métricas usadas tengan distorsiones y no sean homogéneas. Como explicamos en los artículos anteriores, tanto el PIB como aquellos ingresos que no son estrictamente tributarios ocasionan distorsiones que deben ser corregidas.
En adición es necesario tener en cuenta que las estructuras fiscales son diferentes entre países y son más distorsionadoras en unos que en otros. Los instrumentos impositivos usados y las tasas que prevalecen en los diferentes países crean distorsiones importantes en las economías que inciden sobre los agentes económicos y afectan los resultados de las economías. En ese sentido, las políticas tributarias no deben estar diseñadas para perseguir incrementos de impuestos con el fin de aumentar una métrica. El objetivo de política tributaria debe ir acorde a un propósito más general que debe considerar los efectos reales de los instrumentos tributarios empleados, además de la meta de recaudaciones que se persigue.
Las políticas públicas deben considerar los resultados que introducen, independientemente del objetivo original que tengan. La realidad de República Dominicana es que los instrumentos impositivos; por sus tasas, forma de aplicación y exenciones, están creando condiciones que incrementan la elusión y la evasión fiscal. El sistema tributario dominicano está afectando la competitividad de las empresas, la creación de empleos formales, y la movilidad socioeconómica de los dominicanos. Es decir, el sistema tributario está desincentivando la creación de riquezas y de mejores oportunidades de empleo, ambas necesarias para reducir la pobreza y mejorar el bienestar material en el país. Sin embargo, las constantes modificaciones al código tributario tampoco han logrado el objetivo de política original: alcanzar ciertos niveles de recaudaciones. Como han manifestado las mismas autoridades impositivas, la más reciente de estas modificaciones es percibida como una “contrarreforma”.
En conclusión, debemos expresar que si la política tributaria prevaleciente no incrementa las recaudaciones en la proporción deseada por las mismas autoridades y además crean distorsiones que están penalizando a todos los dominicanos, es necesario un cambio de modelo. El próximo pacto fiscal debiera tener como objetivo un Código Tributario que reduzca las elevadas tasas de impuestos prevalecientes, y que minimice las distorsiones prevalecientes. Ambas medidas, entre otras, son necesarias para un modelo tributario que promueva la creación de inversiones y empleos, y cumpla el objetivo de ingresos fiscales, tal como se hizo en el país con la reforma tributaria de 1992.
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