¿Superávit primario o superávit fiscal?

Autor: Miguel Collado Di Franco

 

En declaraciones recogidas por la prensa nacional a finales de mayo pasado, las autoridades del gobierno dominicano expresaron preocupación sobre el nivel del endeudamiento público del país[1]. La preocupación es válida. Solo la deuda del gobierno central creció 107% entre 2008 y 2013, al pasar de US$11,219 millones a US$23,204 millones.

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El endeudamiento público tiene una causa conocida: pagar los compromisos generados por niveles de gasto público superiores a los ingresos disponibles. El origen del endeudamiento es el mismo en todos los países. En consecuencia, la solución para desmontar altos niveles de endeudamiento es crear superávit fiscales. Este es un principio de prudencia que, al igual que en un hogar o una empresa, aplica para las finanzas públicas.

La preocupación por los niveles de endeudamiento, y su repercusión en el pago de intereses, fue externada por el ministro Administrativo de la Presidencia quien expresó, de acuerdo lo que recoge la prensa, que el déficit fiscal sería igual a cero en 2016[2]. De ser así, las autoridades estarían asumiendo el Plan Nacional Plurianual del Sector Público, 2013-2016 en su versión de diciembre de 2012[3]. Ese plan contempla llevar el déficit fiscal a 1.5% del PIB en 2015 y luego a 0% en el año 2016. Si en 2016 se logra cerrar las finanzas públicas con un equilibrio fiscal, sería la primera vez que esto sucede desde el año 2007, y sería un paso importante para la reducción del endeudamiento público y el monto pagado en intereses cada año. Este gasto financiero es una carga muy alta dentro del presupuesto en vista de que, como se aprecia en el Gráfico No. 2, representa el segundo renglón de la clasificación funcional del gasto dentro del presupuesto de 2014.

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A pesar de los efectos económicos positivos que tendría alcanzar el equilibrio fiscal en 2016 y, en lo adelante, obtener superávit fiscales, existen opiniones sobre la necesidad de lograr superávit primarios como meta de política fiscal. Entendemos que propugnar por superávit primarios, en lugar de superávit fiscales implica, aunque no necesariamente de manera deliberada, un objetivo de política pública inferior al necesario en la actualidad.

 

Superávit primario no garantiza reducción de deuda.

¿Qué es el superávit primario? Se conoce como superávit primario a la diferencia entre los ingresos menos los gastos del gobierno, sin incluir el gasto en intereses de la deuda pública. En otras palabras, si los ingresos fiscales son superiores a los gastos no financieros, el gobierno tiene un superávit primario, de lo contrario, un déficit primario.

¿Por qué un superávit primario no garantiza que se reduzca el monto de la deuda? Porque al solo cubrir los gastos operativos, el gobierno todavía tendría que endeudarse para pagar intereses. La deuda se incrementa cada año en la proporción en que es necesario cubrir el déficit fiscal. Es decir, la deuda crece en la misma medida en que aumenta el déficit total. La lógica del superávit primario es que si se produce un aumento del mismo, es necesario menos financiamiento, al cubrirse los gastos operativos del gobierno. Sin embargo, este análisis no considera cubrir el pago de intereses como una necesidad para reducir el endeudamiento público.

Este enfoque proviene de analizar la deuda como porcentaje del PIB. La idea detrás del superávit primario es que la deuda se incremente a un ritmo menor al crecimiento de la economía. El análisis del superávit primario asume que la tasa de interés promedio que paga la deuda del país y el ritmo de crecimiento se mantienen, por lo menos, en niveles constantes. O preferiblemente, que este diferencial se hace menor y que la economía (el PIB) crece a un ritmo mayor al que lo hacen los intereses que se pagan sobre la deuda. Si se dan las condiciones adecuadas, en el tiempo, la relación deuda pública/PIB debe caer. Este análisis asume que una menor relación deuda/PIB es suficiente, independientemente de que el monto de la deuda continúe creciendo cada año, en vista de que hay que tomar prestado para pagar intereses.

Si la deuda disminuyera en términos absolutos, la idea del déficit primario sería suficiente para reducir el nivel de deuda pública actual del país. Sin embargo, como ya explicamos, es necesario que el gobierno se endeude para pagar los intereses sobre que genera el endeudamiento público. Como la deuda actual fue creada por déficit fiscales, en consecuencia, la única forma de compensar el efecto de los déficit pasados es creando superávit fiscales, no solo primarios.

 

La realidad dominicana.

La capacidad de pago de la deuda de un país, la manera de hacerla sostenible, se percibe mejor cuando se compara el porcentaje que representa el servicio de la deuda de los ingresos del gobierno. El PIB es una aproximación a la medición de la economía que puede presentar diferentes problemas metodológicos. En adición, no necesariamente guarda relación con el incremento en las recaudaciones, sobre todo cuando el sistema tributario es muy complejo y genera incentivos para la evasión y elusión, y fomenta que muchos agentes económicos se mantengan en la informalidad. Tal como es el caso de República Dominicana.

Como hemos expresado en diferentes artículos de CREES, es preciso que en el país se tome en cuenta el monto que representan los intereses y el servicio de la deuda como porcentaje de los ingresos corrientes del gobierno dominicano. En este año 2014, nuestros estimados indican que la proporción intereses/ingresos corrientes es de 18% y el servicio de la deuda/ingresos corrientes, de 45%.

Por citar solo un ejemplo local sobre el peligro que puede entrañar emplear únicamente la proporción deuda pública/PIB, el año 1982 puede ser ilustrativo. En dicho año, República Dominicana entró en cesación de pagos. Sin embargo, en esa época el monto de la deuda como porcentaje del PIB era de 31.8%, inferior en un tercio al 46.6% estimado en la actualidad por las autoridades.

Estamos en un momento en que las tasas de interés internacionales están incrementando por las decisiones de política monetaria en EEUU. De igual forma, la inestabilidad política de Venezuela podría afectar el monto del endeudamiento de este año. Son razones suficientes para procurar, lo antes posible, un superávit fiscal, en vista de que procurar nuevo endeudamiento en el futuro podría ser más costoso y más escaso.

El primer paso para encausar las finanzas públicas por una senda que garantice la sostenibilidad de la misma, es generar superávit presupuestarios. Ese es una compromiso de política fiscal consistente con el contenido del proyecto de ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal que actualmente se encuentra en estudio en la Cámara de Diputados. La ley No. 1-12 que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 contempla un pacto fiscal, así como una ley de responsabilidad fiscal. La promulgación de una legislación de este tipo, junto con una reforma que simplifique el sistema tributario, sería el inicio de un nuevo periodo en las finanzas públicas. Estas medidas podrían generar una situación similar a la que experimentó el país entre 1992 y 2000. En el primero de esos años, se implementó una reforma fiscal que simplificó el régimen tributario y elevó la presión tributaria. Para 2000 la deuda ya se había reducido en 28% de su nivel de 1990. Una reducción que se logró gracias a la mejor posición fiscal producto de la reforma, al control del gasto y a superávit en los años 1995, 1997 y 1998.

 

 

 

 

           

 

 

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