Autor: Miguel Collado Di Franco
En 2004, mediante la Ley No. 288-04, fue establecido el impuesto de 0.15% (ó 1.5 por mil) sobre el valor de los cheques emitidos, y sobre las transferencias electrónicas realizadas a través de las entidades del sistema bancario dominicano. Este impuesto había sido creado en 2003 por medio de una resolución de la Junta Monetaria durante la crisis financiera que inició en dicho año.
Al año siguiente de ser creado el impuesto, la Ley 557-05 estableció su eliminación para el año 2009. El impuesto debía ser reducido a 1.0 por mil en 2007, a 0.5 por mil en 2008 y, finalmente, a 0 por mil en 2009.
A pesar de la anterior modificación, en 2006 el impuesto volvió a hacerse permanente y su eliminación revertida por el Artículo 27 de la Ley 495-06. En este caso, una de las llamadas reformas fiscales hacía retroceder la política tributaria en a penas meses. El cambio introducido por la Ley 495-06 es un ejemplo de una alteración que introduce incertidumbre sobre los agentes económicos que actúan en la economía. Lo más importante fue que representó un retroceso, en vista de que permitió la permanencia de un impuesto que impone distorsiones sobre la economía.
Debido a que su cobro recae sobre las entidades financieras, el impuesto sobre cheques y transferencias bancarias es un impuesto práctico y de bajo costo de recaudación para los gobiernos. Sin embargo, tanto Brasil, Chile, Ecuador y Venezuela eliminaron ese impuesto como consecuencia de las distorsiones que impone sobre la economía.
El principal elemento de distorsión del impuesto a los cheques, como se le conoce, radica en el hecho de que incentiva las transacciones en efectivo, contribuyendo a la desintermediación financiera y a la informalidad. Es lógico entender que un impuesto que encarece las transacciones bancarias promueve el uso de efectivo. En economías con alta informalidad este es un elemento adicional para el aumento de transacciones fuera del sistema bancario. En adición, es un factor que aumenta el riesgo a la seguridad de aquellos individuos a quienes se les hace más costoso poder evitar pagar este impuesto y tienen que recurrir a realizar transacciones en efectivo para evitar pagarlo.
El documento “Recaudar no basta. Los impuestos como instrumento de desarrollo”, del Banco Interamericano de Desarrollo, hace énfasis en dos aspectos adicionales. El primero es que un impuesto de este tipo encarece la manufactura de bienes complejos, en vista de que estos requieren mayores etapas de producción en las cuales se involucran diferentes empresas y suplidores. Los procesos de producción que conllevan mayores etapas suelen generar mayor valor en vista de que van transformando bienes primarios a otros más complejos que las personas valoran más; de ahí su importancia en cualquier economía. Estos procesos son penalizados, con impuestos de esta naturaleza. Cuando se introduce un gravamen en el sistema de pagos bancario, se encarecen las relaciones entre los suplidores que intervienen entre las diferentes etapas del proceso productivo. El impuesto a los cheques, en consecuencia, introduce costos adicionales que hacen más caros los bienes finales para los consumidores, y disminuyen la competitividad de la economía.
El segundo elemento es consecuencia del anterior, y se relaciona con el hecho de que el impuesto obliga a algunas empresas a tener que integrarse verticalmente para incorporar transacciones que serían gravadas si tuvieran que ser realizadas entre diferentes proveedores. Esta es una posibilidad, sobre todo en la medida en que la tasa efectiva del impuesto se hace mayor. En casos como estos, el impuesto obliga a emprendedores a llevar a cabo arreglos organizacionales que no están diseñados para emplear los recursos escasos de la economía de una forma más eficiente, sino para interiorizar costos impuestos por la política impositiva.
El mismo estudio del BID indica que la evidencia internacional muestra que la productividad del impuesto disminuye en la medida en que aumentan las tasas, y que cae con el paso del tiempo. La lógica es simple, en la medida en que se incrementa el costo de realizar transacciones bancarias las personas buscarán la forma de sustituirlas por otras formas de pago que no impliquen el impuesto. De igual forma, en la medida en que pasa el tiempo, los individuos emplearán formas de evitar el pago del impuesto. En consecuencia, la capacidad de recaudar del impuesto se va desgastando.
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Como se observa en el gráfico, cuando se calcula la productividad del impuesto para República Dominicana se puede apreciar que la misma ha ido disminuyendo con el paso del tiempo. El impuesto ahora es menos eficiente en su capacidad de recaudar que cuando fue introducido. Esto resulta ser consistente con las experiencias documentadas para otros países, y con lo que uno pudiera esperar de la respuesta natural de los individuos a los incentivos que crean impuestos de este tipo.
Para disminuir los costos de vivir y hacer negocios en República Dominicana es necesario reformar el Código Tributario, simplificándolo y derogando figuras impositivas que crean distorsiones en la economía. Solo una verdadera reforma impositiva podrá incrementar la competitividad de la economía y, por medio de la reducción en la evasión, elusión e informalidad, incrementar las recaudaciones del gobierno.
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