¿Es baja la proporción de impuestos que pagamos los dominicanos?

Autor: Miguel Collado Di Franco y Juan Rojas

Fecha: 10 de mayo del 2018

 

Introducción

El pasado año publicamos un análisis de la presión tributaria, señalando la importancia de tener en cuenta sus componentes al momento de realizar comparaciones entre países. Este estudio es una versión actualizada y corregida del análisis del pasado año.

Al analizar a fondo la presión tributaria, es posible advertir que en algunos países esta medida contiene recursos recaudados para ser destinados a la seguridad social. Estos son ingresos para un destino muy específico por los cuales se grava a los ciudadanos de algunos países, mientras que en otros la seguridad social es de capitalización individual y los recursos no van al erario. Este es el caso de República Dominicana y de otros países de América Latina. En sentido general, es cuestionable que los ingresos por concepto de seguridad social sean considerados como impuestos.

Dentro de la presión tributaria de algunos países, están incluidos los ingresos de la minería, que son el resultado de una actividad relacionada con la dotación geológica de los países. Es decir, resulta de la explotación del inventario mineral y no de tributos cobrados sobre las actividades productivas que realizan sus ciudadanos.

Este trabajo, por tanto, analiza de forma particular esos dos tipos de ingresos.  El propósito es aislar los ingresos tributarios que provienen estrictamente de sus ciudadanos en la forma de impuestos de: 1) ingresos que resultan de la explotación de recursos naturales, o 2) de aquellos ingresos que debieran ser destinados estrictamente al pago de las pensiones de los ciudadanos en países que aún mantienen sistemas de reparto.

¿Cuál es la presión tributaria de América Latina?

Conceptualmente, la presión tributaria no es más que el porcentaje del PIB que representan los ingresos que recaudada el sector público por concepto del cobro de impuestos. Es decir, indica la proporción de la economía que recauda el sector público en impuestos.

Recientemente, la OCDE junto a otros organismos regionales de América Latina[1], publicó el estudio Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 1990-2016[2], en el que se muestra la presión tributaria de los países de la región. En la Gráfica 1 se muestra que la presión tributaria promedio de América Latina es de 20.6% del PIB.

En dicha gráfica también se observa que la presión tributaria de la República Dominicana, 13.7% del PIB, es la segunda más baja de la región, superando únicamente a Guatemala. Sin embargo, los montos en la Gráfica 1 deben ser ajustados para mostrar mejor el peso de los impuestos en las economías de los países de América Latina.

¿ Por qué es necesario armonizar las estadísticas tributarias para elaborar comparaciones?

La importancia de hacer comparable la presión tributaria entre los diferentes países de América Latina, y del mundo en general, recae en la necesidad de llegar a conclusiones objetivas para los fines de políticas públicas.

Existen por lo menos dos elementos que deben ser considerados con el fin de hacer comparaciones que lleven a comprender mejor cuál es la proporción que representan las recaudaciones provenientes de impuestos dentro de la economía. Estos dos elementos son:

1.   Aportes a la seguridad social: El concepto de ingresos tributarios generalmente empleado por gobiernos y organismos multilaterales generalmente incluye la seguridad social. En términos estrictos, estos ingresos no debieran ser considerados parte de las recaudaciones impositivas en razón de que no son impuestos y que, además, tienen una finalidad y uso específicos: financiar las pensiones de los trabajadores y gastos en salud de la seguridad social. De hecho, el Fondo Monetario Internacional en su Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas clasifica los ingresos por seguridad social en una categoría particular dentro de los ingresos y, por tanto, los segrega de los impuestos. De acuerdo con el manual, las contribuciones a la seguridad social y a los sistemas de pensiones de reparto son diferentes de los impuestos sobre la nómina salarial o la fuerza de trabajo[3]. Por consiguiente, deben ser tratados por separados. En sentido general, los impuestos no suponen contraprestaciones como es el caso de las contribuciones a la seguridad social. Agregar las contribuciones de la seguridad social a los ingresos tributarios crea una distorsión a los fines de poder comparar la presión tributaria entre países. Esto sin agregar que algunos países han establecido sistemas de reparto manejados por el Estado, mientras que otros poseen sistemas de capitalización individual en los que el Estado no maneja los recursos, como es el caso de República Dominicana y otros países de América Latina.

 

2.   Recaudaciones por recursos minerales e hidrocarburos: Los ingresos tributarios empleado para el cálculo de la presión tributaria incluyen ingresos provenientes de explotaciones mineras y de hidrocarburos. Algunos países tienen una dependencia importante de las rentas que se producen a partir de la explotación de recursos naturales no renovables, como los mineros y los derivados del petróleo. Mientras, otros países carecen totalmente de este tipo de recursos. Esta realidad debe ser considerada en las comparaciones de presión tributaria.

A partir de la identificación de los elementos anteriores, es preciso realizar ajustes a la presión tributaria para obtener una medida que represente, de la mejor manera posible, la magnitud de los ingresos provenientes de impuestos en cada país. Este es, precisamente, el ejercicio que se presenta en las secciones siguientes.

El peso de los aportes a la seguridad social

¿Qué magnitud representa los aportes a la seguridad social en los distintos países de América Latina? La respuesta se encuentra en la Gráfica 2, la cual muestra qué proporción del PIB representan estos aportes a la seguridad social en cada país de América Latina.

El promedio de la región indica que estos aportes representan el cuatro porciento del PIB. En el caso de algunos países, Panamá, Uruguay, Costa Rica, Brasil y Paraguay, si se excluyeran los aporte de la seguridad social, sus medidas de presión tributaria se verían reducidas en más de una cuarta parte.

El peso de los ingresos tributarios derivados de la minería y los hidrocarburos en América Latina

Algunos de los gobiernos de la región tienen cierta dependencia de la explotación de los recursos mineros y los hidrocarburos; otros gobiernos, sin embargo, carecen totalmente de estos.

En la Gráfica 3 se observa la participación de los ingresos tributarios derivados de la minería y los hidrocarburos en el PIB de los países de América Latina que perciben este tipo de ingresos. Destaca la significativa participación de este tipo de ingresos en Bolivia (2.14% del PIB), México (1.55%), Argentina (1.11%) y Brasil (0.93%). Mientras en República Dominicana y en Chile sólo representan el 0.33% y 0.02% del PIB, respectivamente[4].

Presión tributaria en América Latina sin aportes a la seguridad social ni los ingresos por minería e hidrocarburos

Como ya argumentamos, la presión tributaria de la Gráfica 1 debe ser ajustada para no reflejar las distorsiones de los aportes a la seguridad social, y para excluir ingresos tributarios que son producto de la dotación geológica de cada país como los de minería y los hidrocarburos. De esa manera, obtenemos una medida que refleja mejor el impacto real de los impuestos en la economía de los países de América Latina. El propósito es obtener una mejor aproximación al peso de los impuestos en la economía. La Gráfica 4 muestra los resultados de dicho ajuste, comparando la presión tributaria ajustada de los países de América Latina.

 

El resultado final presenta presiones tributarias que convergen con menor variación hacia el promedio de los países; es decir, las medidas de presión tributaria tienden a ser más parecidas entre países. Luego de realizar la corrección, el promedio de presión tributaria en América Latina se sitúa en 16.1% del PIB: 27.5% menor que la presión tributaria mostrada originalmente en el documento de la OCDE. La de la República Dominicana se ve reducida en un 2.9%, debido al poco peso que tienen los aportes a la seguridad social e ingresos por minería e hidrocarburos en las recaudaciones tributarias.

La importancia de la Gráfica 4 es que permite realizar una comparación más ajustada a la realidad del peso de los impuestos dentro de la economía. La presión tributaria resultante es, en consecuencia, más adecuada para realizar comparaciones entre países.

Presión tributaria de América Latina respecto a la República Dominicana

En la Gráfica 5 se observa la comparación entre República Dominicana y el promedio de América Latina en el año 2016: En las columnas a la izquierda, se muestra la presión tributaria sin ningún ajuste, como se muestra en la Gráfica 1; y, en las columnas de la derecha, se muestra la presión tributaria excluyendo los aportes a la seguridad social y los ingresos tributarios provenientes de la explotación minera y de hidrocarburos.

Como ya mostramos en las secciones anteriores, en las columnas de la izquierda la presión tributaria promedio de América Latina es 20.55%, mientras que la de República Dominicana se sitúa en 13.65%. Por otro lado, en las de la derecha se observa que nuestro país tiene unas recaudaciones por impuestos muy similares al promedio de la región. Se evidencia una disminución de la presión tributaria para América Latina de 4.43 puntos porcentuales, ubicándose en 16.12%, mientras que la de República Dominicana se sitúa en 13.27%, una diferencia de 2.85 puntos porcentuales.

 

Presión tributaria ajustada de República Dominicana respecto a América Central

Una mejor comparación de la presión tributaria de República Dominicana puede hacerse con economías que son más similares, como son las de América Central. En la Gráfica 6 se realiza dicha comparación.

Al usar la presión tributaria publicada por la OECD, la diferencia entre República Dominicana y los países centroamericanos es de 5.21 puntos porcentuales; sin embargo, una vez son excluidas las contribuciones a la seguridad social y los ingresos por minería e hidrocarburos, la diferencia pasa a representar 1.39 puntos porcentuales. Es decir, los ingresos tributarios como proporción del PIB en República Dominicana es similar a las de los países de América Central.

 

El peso de los impuestos dentro de la presión tributaria

Una vez que se tienen los componentes de la presión tributaria calculada la OCDE, es decir: los ingresos por impuestos, los ingresos de la seguridad social y los ingresos por rentas de recursos naturales no renovables (minerales e hidrocarburos), es posible determinar mejor la incidencia de los impuestos dentro la presión tributaria de cada país.

También es posible contestar una pregunta importante dentro del debate local sobre la presión tributaria: ¿Es baja la proporción de impuestos que se paga en República Dominicana? La respuesta es negativa, a partir de la información publicada en el estudio Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 1990-2016[5].

República Dominicana es el país de América Latina con la mayor participación de ingresos tributarios que no dependen de la seguridad social ni de ingresos por minería e hidrocarburos. A partir de esta evidencia, es posible formular otra pregunta: ¿Cuál es el país de América Latina con mayores ingresos tributarios provenientes del pago de impuestos, excluyendo ingresos por seguridad social y recursos naturales? Ese país es República Dominicana, como se evidencia en las Gráficas 7 y 8.

La Gráfica 7 presenta la presión tributaria como se muestra en el documento de la OCDE, segmentándola en los tres elementos analizados: ingresos provenientes de impuestos, aportes a la seguridad social e ingresos tributarios por minería e hidrocarburos. Se observa que, en promedio, los países de América Latina recaudaron durante el año 2016, 0.5% del PIB por ingresos tributarios por minería e hidrocarburos, 4.0% por aportes a la seguridad social y 16.1% en impuestos.

 

 

En la Gráfica 8 se muestran los componentes de la presión tributaria en porcentaje del total. En la misma es posible notar que el 97.2% de los ingresos contenidos en la presión tributaria de República Dominicana provienen de impuestos, siendo el país de la región con mayor proporción. Venezuela con 93.8% y Chile con 92.8% son los que le siguen a República Dominicana. Al final de la lista aparece Panamá, el país cuyo gobierno menos depende de los ingresos por impuestos: El 37.0% de los ingresos reflejados en la presión tributaria de Panamá proviene de los aportes de la seguridad social.

 

Conclusiones

Las comparaciones internacionales de presión tributaria deben ser realizadas teniendo en cuenta qué se incluye dentro del cálculo de esta métrica. Aunque la presión tributaria parece una medida homogénea, puede contener elementos que distorsionan los ingresos que se empleen para su cálculo, afectando las comparaciones internacionales. Estas distorsiones provienen de contribuciones a la seguridad social, tal y como se han presentado, pero también pueden proceder de ingresos por explotación de recursos naturales.

Al realizar una comparación más realista, que muestre el peso de los ingresos por impuestos, la presión tributaria de la Republica Dominicana no es tan diferente al resto de los países de América Latina. Los ingresos provenientes estrictamente de impuestos fueron iguales al 13.28% en República Dominicana durante 2016, mientras que el promedio para América Latina fue 16.12%. Cuando se realiza la misma comparación con los países de  América Central, la presión es muy similar: 14.67% para los primeros y 13.28% para República Dominicana.

Más allá de la comparación anterior, el análisis realizado en este artículo proporciona evidencia para concluir que República Dominicana es el país con mayores ingresos tributarios provenientes estrictamente del pago de impuestos entre los países de América Latina, ya que tiene una menor dependencia de los aportes a la seguridad social y de ingresos generados a partir de la explotación de recursos naturales, como minerales e hidrocarburos.

La evidencia mostrada en este artículo contribuye con elementos adicionales al debate local sobre el tema tributario. El análisis a los datos del estudio Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 1990-2016 ayudan a responder una pregunta que por mucho tiempo se ha mantenido en la opinión pública del país. ¿Es baja la proporción de impuestos que se paga en República Dominicana en comparación con otros países latinoamericanos? La respuesta es negativa; República Dominicana es el país en el cual los impuestos tienen el mayor peso dentro de la presión tributaria en América Latina.

 

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