Autores: Miguel Collado Di Franco
Fecha: 25 de septiembre del 2012
¿Qué país tiene más perspectivas de superar un desbalance fiscal, uno que aumente las tasas impositivas y cree nuevos impuestos, o uno donde se tome la decisión de reducir el gasto con medidas de austeridad? Los ejemplos de países que han tomado la última decisión sustentan que las políticas destinadas a reducir el gasto público son más exitosas para disminuir los déficit y los niveles de endeudamiento y, al mismo tiempo, pueden propiciar resultados positivos en el crecimiento económico de corto plazo.
Este artículo presenta algunos resultados de estudios que han analizado reformas o consolidaciones fiscales en diferentes países, así como la experiencia de dos economías que han sido exitosas en la implementación de medidas fiscales que contribuyeron a reducir los déficits y el endeudamiento público.
Los Beneficios de la Austeridad.
En 2009, Alberto Alesina y Silvia Ardagna realizaron un estudio que abarcó 107 reformas fiscales llevadas a cabo en 21 países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD, por sus siglas en inglés) entre 1970 y 2007[1]. Los ajustes fiscales fueron analizados dependiendo de lo exitoso que resultaron en controlar el endeudamiento y, también, en el efecto que tuvieron los mismos sobre el crecimiento económico. Los resultados del estudio demostraron que, en los países donde el gasto pudo ser reducido en promedio en más de 2% del PIB, los ajustes fiscales tuvieron éxito en reducir el endeudamiento. En cambio, cuando las reducciones de gastos fueron de menor magnitud y los ajustes se apoyaron en incrementos de las recaudaciones, las reformas fiscales no tuvieron éxito en reducir los niveles de endeudamiento. En efecto, cuando el incremento en los ingresos fue, en promedio, de 1.41% del PIB y las reducciones en los gastos de 0.72%, las reformas no fueron exitosas y la deuda como porcentaje del PIB continuó en aumento.
Cuando Alesina y Ardagna analizaron el impacto de las reformas fiscales sobre el crecimiento económico, encontraron que los ajustes que ocasionaron disminuciones en las tasas de crecimiento del PIB de las economías investigadas fueron aquellos que se sustentaron en incrementos de impuestos. Lo contrario sucedió en aquellos países en los cuales los ajustes estuvieron fundamentados en recortes de gastos. En estos últimos, las reformas fueron acompañadas de períodos de crecimiento económico y, además, fueron los países que pudieron exhibir reducciones en la proporción deuda/PIB que perduraron por más tiempo.
El estudio mencionado es uno en una serie de muchos otros realizados por diferentes investigadores afiliados a instituciones europeas, norteamericanas y a organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI)[2]. Entre esos estudios se encuentra el que realizaron Andrew Biggs, Kevin Hassett y Matt Jensen[3], posterior al de Alesina y Ardagna, con una metodología revisada[4]. Estos economistas concluyeron que las políticas exitosas para realizar ajustes fiscales dependen de la participación de los programas de reducción de gastos que se implementen. De acuerdo a los resultados del estudio y al análisis de las conclusiones de otras siete investigaciones anteriores sobre el tema, el promedio de las consolidaciones fiscales exitosas (aquellas políticas fiscales que lograron reducir el endeudamiento público) estuvo basado en un 80% de reducción de gastos y sólo en un 20% en incremento en ingresos provenientes de impuestos. Mientras, las consolidaciones que no dieron resultado en la reducción de los déficits y, por tanto, de la deuda, promediaron una participación de 47% de reducción de gastos y 53% de incremento en recaudaciones por impuestos. A partir de los resultados, los autores llegaron a la siguiente conclusión: “Para facilitar el éxito de consolidaciones futuras, nuestros resultados y la literatura anterior indican que una meta apropiada para la participación del gasto es de alrededor de 85 porciento del total de la consolidación.”[5]
Estos estudios contribuyen a confirmar que las reducciones permanentes en el gasto público son la mejor garantía para contar con menores déficit, reducir la deuda y, eventualmente, lograr superávit fiscales. Cuando los gobiernos realizan el compromiso de reducir de manera permanente el gasto, rompen con el círculo vicioso del financiamiento fiscal. Esa dinámica la hemos caracterizado por aumentos de gastos que generan déficit y, consecuentemente, aumentan la deuda pública. Para tratar de evitar déficit futuros, los gobiernos incrementan los impuestos por medio de aumentos en tasas o creando nuevas figuras, pero estos resultan insuficientes ya que las distorsiones que introducen penalizan la producción y promueven la evasión, la elusión y la informalidad. Al continuar el ritmo de incremento en los gastos, vuelven a generarse los mismos desbalances en las cuentas del gobierno y la situación llega a niveles que ponen en riesgo la economía dada la alta carga de deuda que se genera. Desde el punto de vista estrictamente fiscal, en consecuencia, las políticas de reducción de déficit basadas en el gasto público tienen un mayor efecto en el tiempo por su incidencia sobre ese círculo vicioso.
Desde el punto de vista del crecimiento económico, tal y como muestran los resultados empíricos, las reformas basadas en reducciones de gastos también tienden a ser las más beneficiosas. Aumentar las tasas de impuestos o crear nuevas figuras impositivas con fines de reducir los déficit fiscales y el endeudamiento son decisiones de política pública a la que suelen socorrer muchos gobiernos como primera opción para lidiar con los desequilibrios fiscales. Lo que no toman en consideración los políticos, funcionarios y economistas que implementan este tipo de políticas es que las mismas tienen como resultado desincentivos a ahorrar, a invertir y a producir sobre los agentes económicos. Por tanto, aquellas políticas basadas en la reducción del gasto tienden a ser más exitosas, ya que no introducen el elemento distorsionador de los impuestos y corrigen el problema en su origen.
Es relevante hacer notar que los niveles de ajuste dan una señal a los agentes económicos sobre la permanencia y el compromiso del gobierno con las políticas de disciplina fiscal. Mientras más permanentes son los ajustes, mayores son los beneficios de los mismos por la estabilidad que introducen en la economía. Esto es muy importante, ya que los ciudadanos necesitan estabilidad para poder planificar hacia el futuro y llevar a cabo sus decisiones económicas. En particular, las decisiones de inversión y de creación de nuevos negocios conllevan supuestos sobre la realidad conocida, y cuando la misma es alterada por las variaciones recurrentes en la política fiscal, se produce una ruptura entre los planes iniciales de los emprendedores y los resultados que obtienen. Esto incrementa los costos y los riesgos de hacer negocios, lo que afecta la iniciativa de crear nuevas empresas e iniciar procesos creadores e innovadores que contribuyan a elevar el nivel de ingresos en la economía y a la creación de empleos productivos.
En adición, las decisiones de gasto e inversión resultan ser más eficientes cuando son realizadas por los agentes económicos que cuando las realizan los políticos. Los agentes privados tienen el incentivo que introduce el sistema de ganancias y pérdidas para operar de manera más eficiente y emplear los recursos escasos de la economía en las oportunidades que resultan valoradas de manera más positiva por los ciudadanos, elevando así el ingreso promedio de quienes participan en la economía y promoviendo crecimiento económico. Ningún país se ha desarrollado a expensas del gasto público, sólo la producción de bienes y servicios provenientes de la actividad innovadora incrementa el ingreso de los habitantes de un país, en términos reales.
El Caso de Canadá.
Igual que sucedió en República Dominicana entre 2005 y 2011, la deuda pública de Canadá se duplicó en un período de seis años. Esto ocurrió entre 1986 y 1992, siendo en este último año cuando la proporción de la deuda con relación al PIB llegó al 60 por ciento. Ese fue el resultado de años de políticas expansivas del gasto público y de déficit acumulados que habían afectado de manera negativa la economía canadiense. Resultado de esa misma situación, en 1993 el Primer Ministro Brian Mulroney anunció su renuncia y fueron convocadas elecciones para elegir nuevas autoridades. El gobierno resultante de las elecciones estaba comprometido con la reducción del déficit fiscal al punto de que su partido, el Liberal, lo hizo parte de su promesa de campaña en las elecciones congresuales de 1994. En ese mismo año, el nuevo Ministro de Finanzas, Paul Martin, empezó a liderar el proceso de reducción de la deuda pública por medio de medidas de austeridad fiscal conducentes a reducir el déficit presupuestario.
El proceso llevado a cabo por Martin para lograr el propósito de política fiscal del gobierno se apoyó en la concientización del público acerca de la necesidad de mejorar las finanzas del país por medio de la reducción de los programas del gobierno. Previo a la elaboración del presupuesto 1994-1995, en lugar de realizarse consultas independientes con diferentes grupos de presión, como había sido la costumbre anterior, el nuevo ministro decidió celebrar cuatro consultas regionales televisadas en las que participaron varios de estos grupos, así como expertos y ciudadanos. A decir de algunos, ese debate público fue una forma de que la ciudadanía se enterara mejor de las demandas de gastos de algunos sectores de la sociedad y se uniera a la causa a favor de la reducción de gastos[6].
El elemento más importante durante el proceso de elaboración del primer presupuesto del nuevo gobierno estuvo relacionado con una regla impuesta a los ministros miembros del gabinete. La regla consistía en que si un miembro del gabinete deseaba una reducción de gasto menor a la que se le exigía para un proyecto específico, este debía presentar una reducción mayor en otro proyecto. El objetivo era que, de cualquier forma, se alcanzara una reducción de gastos similar o mayor a la propuesta para el presupuesto. Incluso, si un ministro no identificaba los recortes necesarios para llegar a la meta que se proponía para su ministerio, los demás ministros miembros del gabinete tenían la potestad de elegir por él los proyectos a ser recortados para poder alcanzar el objetivo presupuestal del gobierno[7].
Durante los cuatro años fiscales siguientes, las metas del resultado presupuestario fueron excedidas y en el período fiscal 1997-1998 el gobierno federal cerró con un superávit presupuestario de 0.3% del PIB que continuó consolidando en los años posteriores. El éxito de la consolidación fiscal estuvo apoyado en la reducción absoluta de los gastos corrientes no financieros del gobierno federal. Esta reducción llevó estos gastos de 17.4% del PIB en el año fiscal 1992-1993 a 13.0% en el período 1997-1998. Aunque hubo incremento de impuestos al inicio del período de gobierno, los mismos fueron mínimos ya que la meta que se propusieron las autoridades fue de reducir el gasto público en siete dólares canadienses por cada nuevo dólar recaudado por nuevos impuestos.
Como se aprecia en el Gráfico No. 1, la tasa de desempleo de Canadá se ha movido de manera simultánea con el gasto corriente no financiero. La reducción del gasto medido como porcentaje del PIB que se produjo de manera ininterrumpida entre 1994 y 2001 fue acompañada de una reducción de la tasa de desempleo de 11.4% a 6.8%. También se puede apreciar cómo incrementos en el gasto público han estado relacionados con aumentos en el número de personas desempleadas en esa economía. El PIB, de su parte, pasó de promediar un crecimiento negativo de -0.34% en los tres años que precedieron la reforma fiscal a 3.08% en los tres años posteriores.
Cabe destacar que en el caso de Canadá las medidas de austeridad fueron acompañadas por reformas estructurales que incidieron positivamente sobre la economía. Entre las acciones tomadas en ese sentido se encuentra la privatización de varias empresas estatales y reformas al sistema de pensiones y al seguro por desempleo.
El Caso de Nueva Zelanda
Cuando el gobierno del Partido Nacional ganó las elecciones de 1990, la situación fiscal que heredaron era la de un país con déficit que tenían cuatro años promediando 4% en términos del PIB, y con una deuda pública como proporción del PIB cercana al 64% en ese mismo período. Esta situación sucedía a pesar de las reformas estructurales que habían implementado los gobiernos anteriores con el fin de incrementar la productividad del país y disminuir la incidencia de la intervención del gobierno en la economía. El gobierno electo, encabezado por Jim Bolger, nombró a Ruth Richardson como ministra de finanzas, quien empezó a tomar medidas para reducir el gasto del gobierno y para liberalizar el mercado de trabajo. A partir de este nuevo gobierno, se empezó a disminuir el déficit fiscal y entre el tercer y cuarto año el resultado presupuestario ya era superavitario. En efecto, el resultado del sector público consolidado pasó de un déficit de 4.6% del PIB en 1990 a un superávit de 2.6% en 1994.
Ruth Richardson no era economista, sino abogada, y como ella misma expresara, no comprendía cómo Nueva Zelanda había estado operando con déficit fiscales por tanto tiempo ya que un principio que aplicaba para cualquier hogar no debía ser ajeno a un gobierno[8]. Su objetivo estuvo enfocado en lograr que el gobierno operara con superávit fiscales y que existiera una serie de reglas fiscales que fueron convertidas en ley mediante el Fiscal Responsibility Act 1994 o Ley de Responsabilidad Fiscal de 1994 (LRF). Con dicha ley, el gobierno fue dotado de un conjunto de instrumentos para lograr mejorar el desempeño y la administración de las finanzas públicas y aportar un enfoque de largo plazo al proceso del presupuesto[9].
La LRF tuvo como objetivo de largo plazo la reducción de la deuda y, tal y como se aprecia en el Gráfico No. 2, entre el séptimo y octavo año luego de su promulgación ya se había logrado reducir la proporción de la deuda soberana como porcentaje del PIB a la mitad del nivel que tenía en 1993. Sólo entre 1993 y 1995 la relación deuda/PIB fue reducida en 11.7 puntos porcentuales. Esto fue logrado por medio de una política de control del gasto para obtener superávit presupuestarios.
Con relación a la administración de las finanzas públicas, la LRF introdujo elementos importantes ya que creó incentivos por desempeño para los funcionarios públicos que lograran cumplir con la entrega de servicios de calidad, y de conformidad con el cumplimiento del presupuesto asignado. La base de la política establecida en este sentido es un principio de administración básico que buscaba alinear el desempeño final de los funcionarios con las necesidades de bienes y servicios de los ciudadanos.
En relación a la elaboración del presupuesto, los aportes de la LRF estuvieron dirigidos a establecer un marco de largo plazo en base al cual debía operar el mismo. En este sentido, el presupuesto empezó a ser elaborado para lograr la reducción del endeudamiento público. Luego de elaborado el presupuesto, fueron implementados los requerimientos de divulgación de los resultados del cumplimiento del mismo y explicaciones sobre las desviaciones con respecto al presupuesto original. Antes del período de preparación de cada presupuesto, la ley exige que se publique un informe sobre las finanzas, lo mismo antes de la celebración de cada proceso de elecciones generales. De igual forma, fue implementado un “balance general soberano” que debe ser publicado anualmente para informar a los ciudadanos de todos los activos y pasivos del Estado, así como su patrimonio neto. Asimismo, el gobierno debe publicar un resultado presupuestario de manera semestral, y cada mes debe presentar a la ciudadanía un informe sobre los gastos e ingresos del gobierno. La Ley de Transparencia Fiscal o Fiscal Responsibility Act 1994 fue un instrumento diseñado para hacer mucho énfasis en la transparencia presupuestaria y en la periodicidad de las publicaciones.
En adición a mejorar las finanzas públicas de Nueva Zelanda, las medidas de prudencia fiscal, junto a las reformas estructurales que ya se venían aplicando desde finales de los 80, contribuyeron con el crecimiento económico de ese país. Entre 1991 y 1994, el PIB creció a una tasa promedio de 2.84%, cinco veces superior al promedio de los cuatro años anteriores, en los que se registró un crecimiento promedio de 0.57%.
Importancia para República Dominicana.
La situación fiscal de la República Dominicana ha venido sufriendo un deterioro continuo que se ha acentuado en este año fiscal, al punto que es el principal tema de discusión nacional y el principal foco de la política económica de las autoridades actuales. Entre 2004 y 2011, los ingresos del gobierno crecieron 125%, mientras que el gasto público lo hizo en 151%, en términos nominales. Esta situación ha producido déficit fiscales que han promediado RD$54,000 millones en los últimos cuatro años. La acumulación de déficit ha requerido financiamientos que han incrementado la deuda pública hasta llevarla a US$23,681 millones en 2011, un monto dos veces superior al de 2005, cuando cerró en US$11,702 millones. En este año, los estimados de CREES señalan un déficit de RD$128,641 millones. Y con las proyecciones de gastos de 2012, el crecimiento de estas variables en términos nominales será más de 21% con relación al presupuesto original para 2012 y 36% mayor que lo ejecutado en 2011. La situación descrita ha sucedido a pesar de las nueve “reformas” o adecuaciones fiscales que se han ejecutado desde 2000, siendo un claro ejemplo de lo que describimos anteriormente como un círculo vicioso fiscal.
La situación fiscal actual amerita una reforma fiscal integral que encare el incremento del endeudamiento producto de los déficit acumulados en años recientes. La misma debe estar basada en una reforma al sistema tributario que esté dirigida a reducir las distorsiones que se han acumulado en años recientes y que, por tanto, contribuya a eliminar los desincentivos sobre la producción, la inversión y el ahorro que existen actualmente, así como a disminuir los niveles de informalidad actuales que estimamos en, por lo menos, 60%.
En adición a la reforma del sistema tributario, la reforma debe estar dirigida a reducir el gasto público, para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas y enviar un mensaje claro a los agentes económicos sobre el compromiso de estabilidad al que se desean adherir las autoridades. Un compromiso de austeridad y de simplificación del sistema tributario sería la mejor señal que los políticos y funcionarios públicos podrían enviar a los emprendedores locales e internacionales, así como a los inversionistas de deuda soberana a nivel internacional. Si las medidas van acompañadas de otras reformas estructurales, el impacto sería aún mayor y el efecto sobre la valoración de los títulos dominicanos en los mercados internacionales sería todavía más significativo, disminuyendo los requerimientos de rendimiento sobre los mismos o la tasa que debe pagar el gobierno a sus tenedores.
Como ha quedado evidenciado en las reformas fiscales analizadas en los estudios mencionados, aquellas que han tenido mayor éxito en reducir el endeudamiento y en crecer la economía son las sustentadas en reducciones del gasto público. Estos estudios deben disipar las dudas sobre el impacto de una reducción de gastos en el crecimiento económico y acentuar la conveniencia de implementar medidas de reducción de gastos en República Dominica. De igual forma, las experiencias de Canadá y Nueva Zelanda muestran que cuando existe la intención programática de reducir los déficit fiscales, es posible lograr el compromiso del gabinete por medio de la elaboración y cumplimiento de un presupuesto que refleje este objetivo de política. En ambos casos, el presupuesto de gasto del gobierno y el compromiso de los ministros con su cumplimiento fue una herramienta clave para lograr mejorar el objetivo de consolidación fiscal que se fijaron las autoridades que, en ambas situaciones, recién tomaban control de la administración pública. En ambos casos, al igual que en el de las economías que mejor han transitado recientemente por la llamada crisis de la eurozona, las medidas han sido guiadas por decisiones internas sin recurrir a organismos internacionales como el FMI.
En la programación fiscal 2013-2016 presentada en la propuesta de reforma fiscal de CREES, se propone como regla básica mantener el gasto público igual al de 2011 en términos reales (para más detalles, ver propuesta aquí). Es decir, está contemplado realizar incrementos en el gasto de acuerdo a la inflación proyectada para cada año, excluyendo de este criterio a los intereses y las transferencias corrientes. Como resultado del ajuste propuesto, el gasto público debiera reducirse en RD$61,361 millones en 2013, lo que equivale a una reducción de 13.5% con relación al monto proyectado para 2012 (ver Gráfico No. 3). Esta sería menos de la mitad del incremento en el gasto público proyectado para 2012, el cual se estima crezca en 33.6%. Esta propuesta es indicativa de la magnitud que debe tener el ajuste que se haga para incidir sobre el ritmo de endeudamiento y poder obtener un superávit presupuestario en 2015 y la consolidación de las finanzas públicas en 2016.
[1] Alberto Alesina y Silvia Ardagna, “Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending,” NBER Working Paper No. w.15438, 2009, http://www.nber.org/papers/w15438.
[2] Entre los diferentes estudios, se encuentran: John McDermott y Robert Wescott, “An Empirical Analysis of Fiscal Adjustments,” International Monetary Fund Staff Papers, Vol. 43 (1996): 725-53,http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=882959; Roberto Perotti, “Fiscal Policy in Good Times and Bad, ”The Quarterly Journal of Economics, Vol. 114 (1999): 1399-436, http://didattica.unibocconi.it/mypage/upload/49621_20090119_052630_BADTIMES.PDF; Giavazzi F. y M. Pagano (1990), “Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries ”, publicado en NBER Macroeconomics Annual 1990, vol. 5, 75-122. http://www.nber.org/chapters/c10973
[3] Andrew Biggs, Kevin Hassett, and Matthew Jensen, “A Guide for Deficit Reduction in the United States Based on Historical Consolidations That Worked,” AEI Economic Policy Working Paper No. 2010-04, 2010,http://www.aei.org/files/2010/12/27/20101227-Econ-WP-2010-04.pdf
[4] En agosto de 2012 fue dado a conocer un estudio de Alberto Alesina, Carlo Favero y Francesco Giavazzi, (The Output Effects of Fiscal Consolidations) en el que emplearon una metodología con más robustés a la usada en Alesina y Ardagna pero con resultados consistentes. Esta metodología es similar a la empleada por Biggs, Hassett y Jensen en su estudio.
[5] A. Biggs et al., pag. 13
[6] Henderson, D. R., & Anderson, J. (2010). Learning From Canada’s Budget Triumph. Mercatus Center, George Mason University. http://mercatus.org/publication/learning-canadas-budget-triumph
[7] Henderson, D. R. (2010). Canada’s Budget Triumph. Mercatus Center, George Mason University.http://mercatus.org/publication/canada-s-budget-triumph
[8] Fiscal Responsibility. Conferencia dictada en la Universidad Francisco Marroquín. Guatemala, 1997.
[9] Janssen, J. New Zealand’s Fiscal Policy Framework: Experience and Evolution. Documento de trabajo No. 01/25. The Treasury, Wellington.
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