Autor: Miguel Collado Di Franco
En República Dominicana hemos tenido nueve modificaciones a las leyes impositivas en los últimos once años que han implicado incremento en la carga tributaria. Estas modificaciones han sido llamadas reformas, pero sólo han demostrado que fueron medidas tendentes a incrementar las recaudaciones por medio de aumentos en las tasas de impuestos existentes o por la creación de nuevas figuras impositivas. Con el sólo interés de incrementar los ingresos del fisco, muchas de las modificaciones realizadas no consideraron, en sentido general, los efectos sobre los agentes económicos y en las actividades realizadas por los mismos. Los ciudadanos toman decisiones económicas bajo el esquema institucional derivado del sistema tributario en que tienen que operar, por consiguiente, cuando se introducen modificaciones, si las mismas no tienen el cuenta los efectos secundarios que pueden producir, son susceptibles de introducir distorsiones con repercusiones negativas para la economía.
Algunos de los impuestos que veremos a continuación fueron introducidos en esas modificaciones mencionadas, otros datan de antes. Pero todos tienen en común que, de alguna forma u otra, afectan la toma de decisiones de los agentes económicos afectando las decisiones de inversión y de creación de empleos productivos, su capacidad para poder disminuir el riesgo y proteger sus inversiones, así como sus decisiones de realizar transacciones en la informalidad.
Impuesto sobre los Activos
El impuesto sobre los activos que se aplica en la actualidad a las personas jurídicas y a las empresas de un único dueño tiene la finalidad de ser, en la práctica, un impuesto mínimo. Este impuesto debe ser pagado por las empresas independientemente de si presentan pérdidas en sus operaciones. El efecto distorsionador que tiene es que penaliza a quienes realizan inversiones de capital en la economía además de que puede profundizar los ciclos económicos de las empresas y de la economía en general.
Si una empresa particular pasara por un período de menores ganancias o, incluso, llegara a presentar pérdidas, la misma dispondría de menos capital de trabajo para poder realizar los ajustes necesarios para revertir la situación por la que está pasando. Es decir, el pago de este impuesto empeoraría la posición de la empresa para poder hacer frente a sus problemas financieros. En el caso de que la empresa necesitara realizar una inversión de capital adquiriendo más activos como, por ejemplo, maquinarias más modernas que le permitieran incrementar su producción y sus ingresos por ventas, requerirá presupuestar capital de trabajo adicional para poder pagar el impuesto mínimo.
El requerimiento adicional de capital de trabajo del ejemplo aplica para cualquier empresario que planee realizar una inversión. Todo plan de negocios que conlleve más activos debe incluir el impuesto adicional, lo que de entrada hace más caro realizar negocios en República Dominicana. Y el contrasentido es mayor si tenemos en cuenta que lo que contribuye a elevar los niveles de productividad de los agentes económicos de un determinado país es el nivel de capital con que puedan contar. Sólo en la medida en que el factor trabajo cuenta con más capital (activos) puede obtener un mayor retorno (salarios). Esa es la clave principal del desarrollo.
El caso de las empresas vistas de manera aislada se complica más cuando pensamos en el conjunto de las mismas. En el caso de que la economía estuviera pasando por una etapa contractiva dentro del ciclo económico, el mismo se profundizaría aún más como consecuencia del impuesto de 1% sobre los activos. Una contracción de la actividad económica de un país tiene como consecuencia menos ingresos para las empresas y, por consiguiente, menores beneficios, o pérdidas. Bajo este escenario, un impuesto de este tipo contribuiría a agravar la posición financiera de las empresas profundizando el ciclo económico para toda la economía. Esto es, menos empleos y pérdidas de riqueza para el conjunto de los individuos.
Impuesto a los Activos Financieros Productivos
En 2011 se creó un impuesto a los activos financieros productivos netos de las instituciones financieras (bancos múltiples, asociaciones de ahorros y préstamos, bancos de ahorros y créditos y corporaciones de crédito) con una tasa de 1% y con una vigencia de 24 meses a partir de la promulgación de la ley que le dio origen. Los activos financieros, para la base de este impuesto, incluyen la cartera de préstamos neta de provisiones y las inversiones en valores netas de provisiones. Se excluyen de las inversiones los títulos de valores del gobierno dominicano y del Banco Central de la República Dominicana (BCRD), quedando exentos del impuesto.
La distorsión principal de este impuesto resulta de la exención de los títulos de deuda pública, ya que la misma crea un incentivo para que los intermediarios financieros inviertan el dinero de los ahorrantes en estos, penalizando la canalización hacia actividades productivas. La función social que realizan los intermediarios financieros es servir de enlace entre aquellos individuos que desean ahorrar y aquellos que necesitan crédito para realizar inversiones productivas. Pero si un intermediario financiero tiene que pagar un impuesto por cada peso prestado, y no tiene que hacerlo si lo destina para inversiones en títulos públicos, las reglas del juego lo están condicionando a alterar su función natural en la sociedad. El ahorro pasará, como de hecho está sucediendo en República Dominicana, de financiar potenciales proyectos privados a cubrir déficit del Estado y a ser parte de la política monetaria del BCRD. Desde julio de 2011 a junio de 2012, los préstamos al sector privado no financiero crecieron en 5.76%. En contraste, las inversiones de las instituciones financieras crecieron 26.4% en el mismo periodo de tiempo. El crecimiento de las colocaciones en títulos de deuda de casi 5 veces el crecimiento de préstamos al sector privado no-financiero denota los incentivos que se crearon por este impuesto altamente distorsionante.
Además de esa distorsión, el impuesto sobre los activos financieros tiene un efecto sobre la tasa de interés y podría, en algún momento, tener un efecto sobre la posición de solvencia de una institución financiera. En efecto, de acuerdo al Párrafo IV del Artículo 12 de la Ley No. 139-11, las instituciones financieras deberán pagar un anticipo “equivalente a aplicar sobre los activos productivos de ese mes una doceava parte (1/12) del uno por ciento (1%).” Lo anterior quiere decir que las empresas que se dedican a la intermediación financiera deben de pagar un impuesto que no tiene conexión directa con sus resultados operativos. Como las ganancias de los intermediarios sirven para incrementar el patrimonio de los mismos, una disminución de estas podría tener un efecto negativo sobre los niveles de solvencia. Este es un efecto no anticipado del impuesto, pero que podría afectar a alguna institución financiera en un momento de cambios en la economía que puedan afectar su resultado operativo.
Impuesto a Cheques y Transferencias Electrónicas
En 2004, mediante la Ley No. 288-04, se estableció el impuesto de 0.15 por ciento ó 1.5 por mil sobre el valor de los cheques pagados por las entidades de intermediación financiera y sobre los pagos realizados a través de transferencias electrónicas. Este impuesto, fue creado originalmente en 2003, durante la crisis financiera, e introducido por resolución de la Junta Monetaria.
La naturaleza distorsionante del impuesto a los cheques, como se le conoce, radica en el hecho de que incentiva las transacciones en efectivo, contribuyendo a la desintermediación financiera y la informalidad. Este es un impuesto pagado por los agentes económicos que usan los servicios financieros, no por las entidades de intermediación financiera. Es lógico que si un gravamen introduce un costo para realizar una transacción, los agentes económicos tratarán de evitarlo. Es un comportamiento totalmente racional y que debe ser tomado en cuenta a la hora de diseñar políticas tributarias futuras.
Con relación a la implantación de este impuesto, es pertinente señalar que la misma se hizo tomando a Brasil como referencia. Sin embargo, en ese país dicho impuesto fue eliminado en 2008. De igual manera, países como Ecuador y Venezuela también lo han eliminado.
Impuesto Selectivo a las Pólizas de Seguros
Las primas pagadas por todos los tipos o modalidades de seguros privados están sujetos a un impuesto selectivo al consumo (ISC) de 16%. Este impuesto sustituyó al Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS) con que eran gravados anteriormente estos servicios. La diferencia entre el ISC y el ITBIS radica en que el último puede ser acreditado contra el impuesto cobrado en las ventas de bienes y servicios. Con la exclusión de los seguros de la base del ITBIS, el costo de estos servicios resulta más caro debido a la imposibilidad de la deducción del impuesto de dieciséis por ciento.
En vista de que los seguros cumplen una función clave en la economía al permitir reducir el riesgo de los agentes económicos, este cambio en la base imponible del ITBIS, resulta en un encarecimiento del costo de hacer negocios y de poder minimizar riesgos. Los agentes económicos transfieren, por medio de contratos, parte de sus riesgos a empresas especializadas en el manejo de los mismos. Aumentar el costo significa que algunas empresas no podrán transferir el riesgo en los niveles que quisieran lo cual representa un efecto de posible pérdida de valor de la inversión de los dueños. Las pérdidas de valor siempre son malas, pero en particular en una economía con niveles relativamente escasos de capital.
Impuestos Selectivos
En nuestra economía existen sesenta y cinco códigos arancelarios que están gravados con impuestos selectivos con doce tasas diferentes que abarcan desde 10% a 130%. La dispersión de las tasas efectivas de estos impuestos es aún mayor, ya que para 2010 las mismas iban desde 0.1% hasta 114%. Los artículos gravados incluyen: Estufas, hornos, aires acondicionados, aspiradoras, calentadores de agua, alfombras, entre otros. La idea que pretenden sustentar los propulsores de impuestos selectivos es que gravan el lujo o bienes cuyo consumo produce externalidades negativas. Una revisión rápida del listado de códigos arancelarios da una idea de que, en la gran mayoría de los casos, no son ni unos ni otros. Es decir que, ni siquiera bajo la óptica de los economistas que abogan por los impuestos selectivos, se justifican esos impuestos vigentes. De hecho, su aplicación eleva costos en la economía dominicana y se presta a la discrecionalidad.
Impuesto sobre Constitución de Compañías por Acciones
Por último, mencionamos el primer impuesto que debe de pagar un empresario antes, incluso, de realizar la primera operación. Para constituir una empresa o, cuando el capital social autorizado de la misma es modificado, el dueño o accionistas deben pagar el 0.5% de dicho capital. De entrada esto es un costo que se adiciona a quien desee realizar una inversión en nuestro país, así como para aquellas empresas que deciden incrementar el monto de su capital social. El estímulo, no intencionado, que crea un impuesto como este es a la informalidad. En efecto, si se añade este impuesto a los diferentes costos de formalización a que se enfrentan los agentes económicos, el resultado es que hay un conjunto de incentivos que dificultan la formalidad en República Dominicana.
Conclusión
Nuestro código tributario presenta una serie de impuestos que elevan los costos de hacer negocios en República Dominica y/o crean distorsiones importantes a las actividades normales de los agentes económicos. Los mostrados en este trabajo son los principales, y son el resultado de las diferentes leyes tributarias que han modificado el código tributario. Una reforma tributaria que tenga como principio mejorar los ingresos de los dominicanos por medio de un incremento en la productividad promedio de la economía y la creación de empleos productivos, debe tener en cuenta las distorsiones que imponen estos impuestos, así como los costos extras que representan para quienes hacen inversiones en el país.
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