Autor: Miguel Collado Di Franco
Una reforma fiscal integral es un instrumento de política pública que tiene como objetivo crear un ambiente propicio para el desarrollo económico. En cambio, un incremento de impuestos generalizado no es más que una decisión de modificar el sistema tributario con la intención de procurar mayores ingresos para el fisco. Es necesario hacer esta distinción ante la discusión actual en torno a la erróneamente llamada “reforma tributaria” que el día 4 de octubre pasado presentara el gobierno de República Dominicana y que el día 24 introdujera al Congreso bajo el nombre de Anteproyecto de Ley para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible. Una verdadera reforma tendría como objetivo promover las actividades de ahorro, inversión y producción para propiciar el crecimiento de la economía y el aumento de los ingresos de los ciudadanos de la misma.
Cuando se crean impuestos o se modifican los existentes, se induce un cambio en el comportamiento de las personas afectadas por los mismos que incide sobre sus patrones de ahorro, inversión, producción y consumo. El efecto que tiene una subida de impuestos sobre una actividad específica, es que los ciudadanos tenderán a realizar menos de la misma comparando una situación en que los impuestos fueran más bajos. Esta es la manera de describir el efecto que tienen los impuestos y es lo que hace que, luego de los aumentos/introducción de impuestos, se generen desincentivos para realizar actividades productivas que creen empleos y que incrementen la producción.
En la tabla que acompaña este artículo, mostramos las estimaciones de CREES de las recaudaciones de los impuestos modificados/introducidos en la propuesta de medidas tributarias. Los cálculos presentados resultan de un análisis estático de contabilidad fiscal similar al empleado por las autoridades y los organismos internacionales que, desafortunadamente, no captura el efecto sobre el comportamiento de los agentes económicos. En consecuencia, estos modelos tienden a sobrestimar las recaudaciones. Es por esto que añadimos en otra columna la incidencia esperada de los impuestos sobre los agentes económicos, para tener una idea del comportamiento de los mismos y como podría incidir sobre las actividades productivas y las recaudaciones mismas.
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Además de presentar las posibles incidencias de los impuestos, mostramos este ejercicio ante la carencia de estimaciones oficiales del efecto de cada medida tributaria. Es importante que las autoridades suministren sus estimaciones desglosadas por impuesto a los fines de que los ciudadanos cuenten con mayor información. En ese sentido, sería deseable que presentaran un estimado pormenorizado, así como un detalle de las recaudaciones que por concepto de medidas administrativas plantean ingresar al tesoro nacional. Estas informaciones oficiales serán útiles para que los ciudadanos puedan realizar comparaciones entre lo que se estima recaudar para cada impuesto con lo que efectivamente se recaude en 2013. Nuestra impresión es que, como ha sucedido en el pasado, incluyendo el presupuesto de 2012, los ingresos serán inferiores a los estimados que presenten las autoridades. Las menores recaudaciones serán el resultado de los efectos sobre las decisiones de los agentes económicos inducidas por los impuestos, algunas de las cuales explicamos a continuación.
Impuestos Sobre la Renta
La disposición de no indexar la escala del impuesto sobre la renta a las personas físicas está diseñada para ampliar la base del impuesto sobre la renta al incluir más contribuyentes en cada una de las escalas salariales. Ahora bien, esta medida también creará el incentivo a que algunas personas sean empleadas y compensadas de manera informal. El efecto de ampliación de la base penalizará a algunos de los asalariados que ahora se encuentran en las escalas inferiores debido a que, en el tiempo, pasarían a una escala superior teniendo que tributar a una tasa mayor, afectando sus ingresos después de impuestos. Este efecto creará el incentivo sobre los empleadores a incrementar el uso de prácticas de contratación y compensación por fuera de la nómina legal para compensar la reducción efectiva en los ingresos de los asalariados debido a mayores retenciones de impuestos. Con esta medida, se continuará creando los incentivos para que una parte de la economía continúe operando en la informalidad y para que otra pase a incrementar la proporción de informales en el país.
En cuanto al impuesto a los intereses a las personas físicas de 10%, este creará un desincentivo sobre la actividad de ahorrar, disminuyendo la disponibilidad de crédito a través de los mercados formales de intermediación financiera. De igual forma, este impuesto crea el incentivo a canalizar ahorros fuera del sistema financiero formal y hacia otros mercados financieros fuera del país.
El impuesto definitivo de 10% sobre los dividendos va a terminar la posibilidad de que las empresas puedan deducir de sus impuestos corrientes el adelanto que hicieron cuando declararon dividendos a sus accionistas en el año anterior. El efecto sobre el comportamiento de los inversionistas será reducir sus inversiones de capital en actividades productivas en el país. Esto porque el retorno esperado sobre la inversión total disminuirá al incrementarse la tasa efectiva a la que serán gravadas las utilidades por medio de una doble tributación sobre los beneficios de las empresas.
Impuestos Sobre el Patrimonio
Los impuestos sobre el patrimonio modificados mediante la propuesta presentada afectarán los vehículos y los inmuebles. Los primeros encarecerán la adquisición de vehículos y elevarán el costo de la tenencia de los mismos, por parte de individuos y empresas. Aunque se han introducido algunas exenciones, los dos impuestos (CO2 y 1% del valor del vehículo) terminarán afectando de alguna forma u otra a todos los tipos de vehículos. Lo anterior hará que se incrementen los costos de transporte de mercancías y personas, lo que se reflejará en la estructura general de precios de la economía, disminuyendo el ingreso disponible de las personas.
El efecto más inmediato que tendrán los impuestos sobre los inmuebles es el incentivo a transferir inmuebles a empresas o personas que no son los propietarios originales o legítimos de los mismos. Este incentivo lo crea el hecho de que el impuesto será personal y tendrá un exención de solamente RD$5,000,000, luego de adicionados todos los inmuebles pertenecientes a esa persona. Si a lo anterior se suma el aumento del impuesto a la transferencia inmobiliaria de 3% a 4.5%, se tiene un efecto combinado que incrementará el precio de los inmuebles, afectando el precio de las viviendas. De igual forma se crea un desincentivo a invertir en propiedades turísticas y se elevarán los costos de adquisición de terrenos para inversiones en hoteles.
Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios
Elevar el ITBIS de 16% a 18%, manteniendo las exenciones de muchos bienes, continuará creando el incentivo a la realización de transacciones informales en la economía. El aumento en la brecha entre los productos exentos y los gravados, aumentará el incentivo para que la subvaluación de las ventas gravadas y a la sobrevaloración de las ventas que se encuentran exentas del pago de este impuesto.
Impuestos Selectivos
La introducción de un impuesto adicional de RD$2.00 por galón al consumo de gasolina y gasoil, tanto premium como regular, encarecerá los costos de todas las actividades de la economía, dado que ambos son insumos que inciden en la misma de manera transversal. Este impuesto, junto con la introducción del impuesto ad-valorem a combustibles que antes estaban exentos del mismo afectará de manera directa los precios en la economía. Aunque se plantea un drawback o sistema de devolución de los impuestos para los generadores de electricidad y exportadores, la experiencia con este tipo de sistemas es que los mismos son difíciles de administrar y las devoluciones, cuando se hacen efectivas, suelen realizarse con un rezago significativo, afectando el flujo de efectivo de los empresarios que planifiquen en base a las mismas.
El efecto de los demás selectivos también incidirá sobre el ingreso disponible de los consumidores de esos productos. Por el lado de las recaudaciones, los ingresos de estos impuestos podrían afectarse debido a que, como en experiencias anteriores en el país, se estará creando el incentivo a la evasión y elusión por medio del contrabando y la subvaluación de los productos. Este incentivo es más fuerte con los alcoholes y los cigarrillos, productos que, como en el pasado, también podrán sufrir de adulteraciones/falsificaciones pudiendo arriesgar la salud de quienes los consumen.
Conclusiones
Para que una propuesta de modificación de impuestos pueda ser considerada como reforma, la misma debe estar dirigida a promover las actividades productivas por medio de creación de condiciones de que no penalicen a quienes deciden producir, invertir y ahorrar en la economía. Con medidas que penalizan estas actividades, se afecta la creación de riqueza y la generación de empleos en la economía, además de que se continua promoviendo las actividades informales asociadas a la evasión y elusión fiscal.
Ante la introducción de modificaciones tributarias, las autoridades deben transparentar a la ciudadanía las recaudaciones que esperan percibir de los nuevos impuestos. De esta manera, los ciudadanos podrían tener un mejor entendimiento de los estimados de recaudaciones, el impacto esperado sobre las diferentes actividades de la economía y, tendrían una herramienta para monitorear las recaudaciones reales que provengan de las medidas tributarias.
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