Transparencia y Ejecución Presupuestaria en República Dominicana

Autor: Miguel Collado Di Franco

 

Introducción[1]

El presupuesto del Estado es el principal instrumento de planificación del sector público. En el mismo se plasman los ingresos esperados por los impuestos y tarifas que el Estado recauda de los ciudadanos y el gasto en que incurriría para desarrollar las actividades que efectuaría, generalmente durante un año. Por tanto,  para referirse al mismo es necesario ponerlo en contexto; en concreto, analizando la evolución del gasto público en el país.  Como se aprecia en la gráfica, entre 1992 y 2012 el gasto público de la República Dominicana ha experimentado una tasa de crecimiento casi constante. El gasto real sólo se redujo en los años 1995, 2003 y 2009. Dos de estos años fueron post-electorales (1995 y 2009) y uno de crisis financiera (2003).

 

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En ese periodo, el gasto real creció 5.8 veces. En términos nominales, el gasto se multiplicó por más de 31 veces en ese período. Para comprender mejor la magnitud de este incremento, la tasa promedio del crecimiento compuesto anual de este gasto fue de 19.9%.

Lo que ha sucedido históricamente es que además de que el gasto, en términos nominales, ha crecido de manera continua, luego de años de picos el gasto no vuelve a su nivel anterior. Los gobiernos se han ido acostumbrando a este gasto elevado que ha tenido como consecuencia resultados financieros deficitarios en magnitudes significativas que incrementan la deuda pública. Entre 2008 y 2011, por ejemplo, el déficit fiscal promedió unos RD$54,000 millones y en 2012, de acuerdo al Banco Central de la República Dominicana (BCRD), el déficit fue superior a RD$153,000 millones; y de acuerdo al Fondo Monetario Internacional, alcanzó más de RD$168,000 millones.

 

Retos del presupuesto

Ante la situación fiscal descrita, a nuestro entender, los retos principales en torno al presupuesto son dos: 1) que los presupuestos sean elaborados de manera realista en un marco de responsabilidad fiscal; y, 2) que el gasto se mantenga dentro de los límites de lo presupuestado originalmente para cada año.

Con relación a lo último, es imperioso subrayar la palabra “originalmente”. En este sentido es necesario mencionar dos características del año 2007 relacionadas con el presupuesto. Primero, fue el último año en que fue posible que las autoridades del gobierno pudieran administrar las finanzas públicas de manera tal que hubiera un superávit fiscal y, segundo, fue el último año en el que la ejecución del gasto se ajustó al presupuesto original aprobado. En los años siguientes, se inició la práctica de someter al Congreso proyectos de “presupuestos complementarios” para legalizar incrementos en el gasto por encima de lo aprobado en las leyes de presupuesto original promulgadas para cada año.

Si se realiza una contabilidad de los presupuestos adicionales aprobados entre los años 2008 y 2012, uno encuentra lo siguiente. En 2008 y 2009 se requirió la aprobación de un presupuesto complementario en cada año. En 2010 se aprobaron dos presupuestos complementarios, mientras que en 2011 el gobierno demandó tres presupuestos adicionales al original. En 2012 tuvimos un presupuesto adicional, pero se habría requerido de otro presupuesto complementario para que el Congreso autorizara al Poder Ejecutivo incurrir en mayor gasto público.  Es decir, se requería una apropiación adicional por parte del Poder Legislativo para cumplir con los requerimientos constitucionales.

 

Prudencia y austeridad representan políticas sanas

Es pertinente señalar que en economía, lo que suele ser bueno para la administración de un hogar o un negocio, es buena medida de política pública. La prudencia en el gasto y la austeridad, es una práctica sana para llevar las finanzas de un gobierno. Con relación a esto, es un punto importante el anuncio realizado el 13 de mayo por el Director de la Dirección General de Presupuesto de que el gobierno planea alcanzar el equilibrio fiscal en uno o dos años más. Uno ve bien que el gobierno anuncie un compromiso de estabilidad fiscal, siempre y cuando sea planificado por medio del control en el gasto.

En ese mismo sentido, vemos como positivo el anuncio que hicieron las autoridades del gobierno de que el gasto fue disminuido en el primer trimestre de 2013, lo que produjo un déficit menor al presupuestado. Ahora bien, no vemos como positivo que junto con ese anuncio se comunicara que parte del gasto dejado de ejecutar en ese trimestre sería ejecutado, incluso, inmediatamente. Es decir, se gastaría parte del monto dejado de gastar. En términos de política fiscal esta medida manda una señal confusa. Se habla de compromisos de austeridad, pero el mismo discurso va acompañado del anuncio de que la disminución del déficit anunciada será revertida.

Es necesario insistir en el tema de la austeridad dentro de la ejecución del gasto. Ante un déficit tan elevado como el de 2012, en este año las autoridades debieran estar comprometidas con un periodo de consolidación fiscal. Es decir, un periodo de reducción del déficit fiscal y, consecuentemente, del ritmo de endeudamiento público. En este sentido, cualquier reducción en el gasto es muy importante aún en los momentos actuales en que contamos con un presupuesto que lleva casi cinco meses de ejecución, y que desafortunadamente no fue elaborado teniendo en cuenta un reducción significativa del gasto con relación a 2012, sino que se fundamentó en un aumento de ingresos por la vía de nuevos tributos y aumento de tasas en los existentes. Para este fin, fue promulgada la ley 253-12, que aunque generalmente se le ha llamado reforma fiscal, no fue más que un incremento generalizado en las figuras impositivas existentes que vino acompañado de la introducción de otras nuevas.

 

El lado de los ingresos fiscales

Aquí entramos a otro elemento del presupuesto: los ingresos. En años recientes, lo ocurrido con relación a los ingresos es que los mismos no crecen al ritmo presupuestado originalmente por las autoridades. Por ejemplo, en 2012 los ingresos tributarios fueron presupuestados en RD$329,266 millones mientras que la recaudaciones que presenta el BCRD de los ingresos tributarios del gobierno es de RD$312,064 millones. Una diferencia de unos RD$17,000 millones. Esta es una característica de ejecuciones presupuestarias anteriores.

A la luz de la política implementada de tratar de reducir el déficit fiscal por medio de un incremento de las tasas impositivas y por la creación de nuevas figuras tributarias, uno puede analizar lo que ha estado sucediendo con los ingresos fiscales. El efecto de políticas tributarias de este tipo tiene dos componentes. Primero, cuando se introducen modificaciones tributarias como las de noviembre pasado que afectan a todas las actividades económicas, la actividad económica general tiende a desacelerarse. Esto trae como consecuencia que disminuyan las recaudaciones efectivas. Por otro lado, las recaudaciones esperadas son afectadas porque la modificación en los impuestos introduce elementos que incentivan la evasión y la elusión de impuestos.

En efecto, de acuerdo a la Dirección General de Impuestos Internos, las recaudaciones acumuladas hasta abril por concepto de la ley 253-12 eran de RD$4,332 millones. Es decir, que a un cuarto de año, sólo hay poco más de RD$4,000 millones recaudados de una proyección que era muy superior a los RD$30,000 millones de pesos.

Los impuestos han venido a alterar las actividades económicas de los dominicanos: el ahorro a través del sector financiero formal, la inversión en actividades productivas, la producción de bienes y servicios, y el consumo de estos. Con la ley 253-12, sin duda alguna, se ha creado un ambiente que desincentiva las actividades económicas.

Lo anterior lo han entendido las mismas autoridades monetarias que en una nota de prensa del BCRD, por ejemplo, expresan: “[el] desempeño durante el primer trimestre de este año muestra en algunos indicadores, una desaceleración mayor a la esperada, en el contexto de la reforma fiscal recién implementada”. En efecto, la actividad económica, medida a través del crecimiento del PIB creció 0.3% durante el trimestre. En ese mismo periodo, las ventas reportadas a la DGII disminuyeron en 7.1% con relación a enero-marzo de 2012.

 

Alternativas a las políticas anunciadas

La solución a la desaceleración en el crecimiento del PIB, en consecuencia, no se encuentra en incrementar el gasto público o en facilitar el otorgamiento de crédito a tasas artificialmente más bajas. La solución al problema está en su origen mismo: en las distorsiones que afectan los precios relativos, las ganancias de los emprendedores y la tasa de interés en la economía. Estos tres elementos, fundamentalmente, son los permiten coordinar las actividades en la economía. Es decir, contribuyen a que los recursos sean destinados a su mejor uso posible para satisfacer las necesidades de los consumidores, y a que las decisiones de ahorro e inversión revelen su uso eficiente en el tiempo.

La economía dominicana está evidenciando los resultados de años de aumentos en el gasto público que han traído como consecuencia el incremento del endeudamiento interno y externo, así como modificaciones casi anuales al código tributario (entre 2000 y 2012 se produjeron diez modificaciones de este tipo). Los incrementos de impuestos introducen distorsiones en la actividades económicas por medio del desincentivo a realizarlas o porque encarecen más algunas actividades con respecto a otras. Cuando esto sucede, el funcionamiento normal de la economía se altera. Disminuyen los nuevos emprendimientos, las personas dejan de consumir y se incrementa el riesgo y la incertidumbre ya que se distorsiona el sistema de coordinación y de cooperación representado por los precios y las ganancias[2].

El presupuesto, en consecuencia, no debe entenderse como un instrumento para “estimular la economía”. La economía dominicana necesita un incremento en sus niveles de productividad que propicie un aumento en los ingresos promedios de los dominicanos. Es por esto que se hace necesario implementar políticas económicas que permitan la reducción en los costos de vivir y hacer negocios en el país; y que procuren corregir las distorsiones en el mecanismo de coordinación y cooperación representado por los precios, las ganancias y las tasas de interés. Estas políticas deben propiciar reformas estructurales que promuevan crecimiento económico perdurable. En adición a un código tributario simplificado con tasas bajas y uniformes, es necesario introducir cambios estructurales en los sectores energía, transporte, mercado laboral, salud y educación, entre otros, así como mejorías sustanciales en la seguridad jurídica.

 

Transparencia fiscal es crítica

Como expresamos en un trabajo anterior, la transparencia fiscal es relevante por una razón fundamental que debiera constituir el elemento esencial para su práctica rigurosa: el dinero que gasta el gobierno proviene de los ingresos de los ciudadanos.

Desde un punto de vista de políticas públicas, ser transparente trae como resultado positivo una mejor implementación de medidas económicas, por cuanto los resultados son visibles tanto para los hacedores de las mismas, como para el público en general. El FMI, en un artículo en su sitio de Internet dedicado a la transparencia, resume la lógica de este concepto de la siguiente manera: “La transparencia fiscal supone un esfuerzo por informar al público sobre las actividades pasadas, presentes y futuras del gobierno y sobre la estructura y las funciones gubernamentales que determinan las políticas y los resultados fiscales. Esta transparencia favorece un debate público más informado, así como una mayor rendición de cuentas y credibilidad en el gobierno.”

Cuando un gobierno incurre en un déficit tan alto, en valores absolutos y como porcentaje del PIB, como el experimentado en 2012 en la República Dominicana, y se implementan medidas tributarias como las adoptadas a partir de la Ley 253-12, se justifica aún más que el público tenga mejor y más rápido acceso a la información fiscal. Y esta debe ser veraz, transparente y oportuna.

Preocupa que a finales de mayo de 2013 todavía existan dudas en torno al resultado del déficit fiscal de 2012. De igual forma preocupa que en el informe de la Cámara de Cuentas al Congreso Nacional Evaluación de la Ejecución Presupuestaria y la Rendición de Cuentas Generales del Estado correspondiente al año fiscal 2012, los auditores de este organismo decidieron no expresar ninguna opinión sobre el Estado de Ejecución Presupuestaria de 2012. Esto así por no poder comprobar las informaciones relacionadas con los gastos referentes a las Remuneraciones a Empleados por un monto de RD$87,845,956,508; ni poder “comprobar la veracidad correspondiente a los rubros de los bienes muebles e inmuebles incluidos en la ejecución presupuestaria en los Gastos de Capital, correspondientes a la Inversión Real Directa y las Transferencias de Capital, por valor de RD$101,407,517,813 y RD$31,837,281,168, respectivamente.” Este es el segundo año consecutivo en que los auditores de la Cámara de Cuenta se abstienen de opinar sobre la auditoría que realizan.

También motiva a preocupación que se retrase la publicación de información sobre los ingresos y gastos del gobierno central, la cual se venía haciendo con cierta regularidad tanto en el Portal del Ciudadano Dominicano, como en el portal de la Dirección General de Presupuesto; desde noviembre pasado ha sido interrumpida la publicación de las estadísticas en esos portales.  Es importante el anuncio realizado por el director de DIGEPRES en la actividad conjunta entre la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), CREES y el Centro Juan XXIII  con relación a que se retomará la publicación mensual de la ejecución presupuestaria, la cual nunca debió ser interrumpida.

Es necesario que en República Dominicana sean adoptadas mejores prácticas de transparencia fiscal. Diferentes países han promulgado legislaciones de responsabilidad fiscal para ayudar a estos fines. En ese sentido, es prudente que sea adoptada una Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal que, entre otras cosas, contenga reglas fiscales en torno al gasto, el nivel del déficit y el endeudamiento; establezca un fondo especial al que se destinen los ingresos extraordinarios, aquellos que resulten de superávit fiscales y los que provengan de la explotación de recursos no renovables; así como que establezca mecanismos que sancionen el incumplimiento con las normas de transparencia y responsabilidad fiscal.

 

 

 

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