Autores: Ernesto Selman y Fadua Camacho
Al discutir sobre el presupuesto anual de un Estado, es necesario interrogar de qué forma se planifica el uso de los recursos que se obtienen de cada uno de los contribuyentes y de qué manera cada uno de las instituciones públicas están llevando a cabo su labor de cumplir las funciones que les corresponde. Es preciso cuestionar si un aumento del presupuesto del Estado a partir del presupuesto anterior es justificable. Generalmente, se emplea un método “incremental” por medio del cual se aumenta el presupuesto año tras año, sin que esto implique evaluaciones de desempeño y el cumplimiento de tareas específicas de cada institución. Respondiendo a esas preguntas, surgió hace décadas el método llamado Presupuesto Base Cero que, a diferencia del presupuesto tradicional o incremental, no toma como base la ejecución presupuestaria del período anterior.
El Presupuesto Base Cero es un método que consiste en iniciar la planeación presupuestaria desde cero para que cada entidad evalúe las necesidades de fondos y se soliciten sólo en la medida en que se pruebe la necesidad y utilidad de los mismos. Este tipo de presupuesto se opone a la determinación de los egresos fiscales por disposiciones de aumentos porcentuales o absolutos sin fundamentos, descartando la concepción de que es necesario aumentar continuamente el presupuesto anual del Estado.
Uno de los objetivos principales del Presupuesto Base Cero es cumplir con las funciones del Estado al menor costo posible, en la medida que se deben revisar los objetivos, actividades, estructura organizacional y el desempeño de las instituciones públicas para apropiar recursos. De esta forma, se intenta proveer los recursos eminentemente necesarios sin perjudicar los programas que sean identificados como prioritarios.
Según este enfoque, es necesario reevaluar los programas, actividades y la estructura organizacional desde cero para evitar el establecimiento de un nuevo presupuesto por encima del ejecutado con anterioridad. Las instituciones públicas deben tener la oportunidad de juzgar la importancia y eficiencia de cada uno de los programas para cumplir los objetivos de la entidad. La confección del presupuesto base cero requiere de procedimientos estándares para determinar las necesidades financieras de cada institución. En este sentido, se requiere determinar con claridad los beneficios esperados, priorizar las distintas actividades a desarrollar, indicadores de desempeño en cada institución y la disposición de un sistema permanente de capacitación de los empleados para la implementación efectiva del presupuesto base cero.
El proceso consiste en preguntarse hasta qué punto las actividades, personal y recursos que se utilizan contribuyen a las metas de cada entidad; y, si los objetivos pueden cumplirse más eficientemente tomando en cuenta otras posibilidades y combinación de actividades, personal y/o recursos escasos. Según las distintas entidades elaboren su presupuesto, una autoridad superior deberá evaluar la validez del análisis. En este caso, se podría conformar una comisión con integrantes del Ministerio de Hacienda; de Economía, Planificación y Desarrollo; de la Contraloría; y, de la Cámara de Cuentas.
El Presupuesto Base Cero se adoptó en el estado de Georgia, EEUU cuando Jimmy Carter era gobernador en el año 1972. En ese momento, Carter se interesó por dicho método al leer un artículo de Peter Phyrr, quien lo desarrolló. Posteriormente, se dejó de utilizar el Presupuesto Base Cero, dado que estos procesos requieren de mucho tiempo y recursos para evaluar todos los programas de un Estado cada año. Buscando una mayor eficiencia en el gasto, en 1982 se aplicó un Presupuesto Base Cero en Buenos Aires, Argentina, logrando mejorar la asignación presupuestaria. Sin embargo, las aplicaciones más exitosas del Presupuesto Base Cero se han hecho en empresas e instituciones privadas, no a nivel estatal.
A pesar de ello, el Presidente de Filipinas anunció un presupuesto para el 2012 construido a partir del enfoque de Presupuesto Base Cero, resaltando el papel fundamental de este en eliminar las redundancias en el gasto. Además, señala que de esta forma es posible enfocarse en programas de mayor impacto. Por los mismos motivos, en el 2007 Daniel Tarschys del Instituto Sueco para Estudios de Política Europea, propuso un enfoque de Presupuesto Base Cero para la Unión Europea.
En el Informe de Competitividad Global 2011-2012 la República Dominicana alcanzó el último lugar en cuanto a despilfarro en gasto del gobierno. Además, el país obtuvo la posición 140 (de 142) en cuanto a desviación de fondos por parte del gobierno. Estos son indicadores claves de que los agentes económicos no están de acuerdo con la forma en que el gobierno hace uso los recursos que recauda a través de impuestos.
Un presupuesto que no ha sido minuciosamente analizado por mucho tiempo abre espacio para programas derrochadores y objetivos que no son alcanzados. Sin embargo, realizar procesos de formulación de Presupuesto Base Cero anualmente podría requerir elevados recursos económicos y tiempo, por lo que no se recomienda aplicarlo para todo el Estado año tras año. Pero, realizar Presupuestos Base Cero con cierta periodicidad, conduciría a una mejor asignación de los recursos que maneja el Estado, con el potencial de eliminar programas y actividades que no contribuyen a los objetivos de cada institución y del Estado, en general.
Ante la desventaja del tiempo y recursos que supone realizar un presupuesto partiendo desde cero todos los años, se propone hacer la formulación de presupuestos iniciando de cero por etapas. En este sentido, se podrían tomar cierta cantidad de entidades del sector público cada año, completando para todas las entidades en un plazo determinado, como por ejemplo en cinco años. La idea sería evitar el costo de la revisión exhaustiva que requeriría el procedimiento de Presupuesto Base Cero para todo el Estado en un solo año. En este sentido, cada institución pública evaluaría sus objetivos, actividades, estructura organizacional y su desempeño para formular su presupuesto desde cero cada cinco años. Durante los cuatro años siguientes se evaluaría el desempeño y las necesidades, aplicando el método tradicional o incremental. Sin embargo, la formulación de presupuestos con base cero cada cinco años permitiría que todas las instituciones sean evaluadas desde cero cada cierto tiempo, cosa que no se ha hecho en el pasado.
Dada la situación actual, el Estado dominicano debe recuperar la confianza en cuanto a la administración de los fondos que recauda de los agentes económicos privados. Desde nuestra perspectiva, ese proceso podría iniciar a partir de la elaboración y formulación de los presupuestos del Estado tomando el Presupuesto Base Cero, aunque sea ejecutado por etapas. Unido a una reforma fiscal integral donde se revise el sistema impositivo y el lado del gasto público, la formulación de los presupuestos tomando el procedimiento de Presupuesto Base Cero podría ser un componente importante para el pacto fiscal que se requiere en la actualidad. Una República Dominicana más próspera, donde se aprovechen mejor los recursos escasos en la economía, debe ser un objetivo de política pública y los procedimientos del presupuesto base cero podría ayudar a alcanzar este objetivo.
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